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Sendo a pobreza um fenômeno multidimensional, multifacetado e com características distintas, que variam conforme as localidades o país, para superar o modelo centralizado e hierárquico das políticas sociais no Brasil, o PBF buscou articular e favorecer um diálogo entre diversos entes na estrutura federativa do país, mas também entre órgãos da administração pública da União e dos entes federados, se conectando de maneira coordenada para a consecução dos objetivos do programa.

18 _{Divulgado pelo próprio MDS em: < http://mds.gov.br/area-de-imprensa/noticias/2015/abril/mais-de-3-1-}

Nesse sentido, o PBF articula diversas áreas como saúde, educação e assistencial social – necessárias devido às condicionalidades do programa e os benefícios adaptáveis descritos anteriormente, como para gestantes – atuando, dessa forma, com um sistema de gestão compartilhada entre os entes federados, que participam conjuntamente em ações como o cadastramento e acompanhamento das famílias cadastradas, bem como o apoio técnico e institucional aos assistentes sociais dos munícipios (Costa, Falcão, 2014b:138-139). A abrangência do programa são municípios, estados e o governo federal com centralidade no MDS – que pela experiência no desenvolvimento do programa atualmente possui um status extremamente qualificado e reconhecido, o que lhe concedeu a liderança de projetos como o BSM (Costa, Falcão, 2014b:147) –, permitindo que a política social ganhe expressão nacional, aproximando o poder público federal da população mais vulnerável sem ferir a autonomia dos entes federativos (Amaral, 2014:110-111).

Além disso, o PBF também permite que sua sinergia, experiência e os aprendizados proporcionados pelo programa no tocante às realidades do país consigam ser aproveitados para o desenho de diversas outras políticas ligadas às condicionalidades, instituições e agentes, mobilizados e necessários à realização das ações do programa. Nesse sentindo destacam-se o impacto do PBF na redução da mortalidade e desnutrição infantil, indicando um efeito positivo das condicionalidades de saúde; assim como a diminuição da defasagem escolar (Amaral, 2014:104) e ações integradas com o Ministério da Educação (MEC) na expansão da educação em tempo integral visando à universalização (Costa, Falcão, 2014b:144).

A despeito da centralidade e da responsabilidade formal estar no MDS, a coordenação do PBF a nível federal é intersetorial; pois é organizada internamente por um processo intenso de diálogo e interação entre Ministérios e órgãos da administração pública – com destaque para a Caixa Econômica Federal (CEF) (Coutinho, 2013). Esta é responsável por efetuar os pagamentos através de um cartão magnético personalizado, tendo uma dupla função principal: a de checagem e consolidação dos dados fornecidos pelos municípios acerca dos potenciáveis beneficiários; e o envio desses dados ao MDS. Os dados são, portanto, conferidos e checados constantemente, o que além de evitar incoerências, busca também impedir favorecimentos por relações pessoais (Annenberg, 2014:61). Assim, os pagamentos não passam pelo Executivo local, o que tem sido considerado um ganho em relação às tradições clientelistas, as perdas de eficiência e aos vazamentos ligados ao desperdício e corrupção (Coutinho, 2013).

A instrumentalização do programa através do sistema bancário operacionalizado pelo cartão magnético é um instrumento que favorece sua dinamização; otimizando custos, permitindo que diversos benefícios sejam ajustados através de um mesmo procedimento – o que não se limita ao PBF, dado que o mesmo cartão magnético usado pelo programa serve ao pagamento de benefícios oriundos de outros programas sociais –, reduzindo as taxas cobradas pelos bancos executores, evitando a necessidade de criação de sistemas exclusivos para novos programas, além de simplificar e facilitar o acesso aos benefícios pelas famílias (Costa, Falcão, 2014b:153).

Em razão desta funcionalidade, ao longo do tempo, 11 estados19 adaptaram ou lançaram programas próprios em complemento ao PBF, pagos através do mesmo cartão magnético utilizado pelo programa, a partir de acordos de cooperação técnica com o MDS negociados junto a Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), responsável dentro do ministério pela gestão nacional do PBF e do Cadúnico; e também com a Caixa econômica Federal (CEF), agente operador do programa (Nakashima et al, 2014: 179-180; Costa, Falcão, 2014c:252).

A despeito de alguns estados pagarem valores fixos a cada família, o modelo que prevaleceu após o lançamento do BSM (2011) foi o de complementar o valor recebido via PBF até atingir o piso definido pelo estado como sua linha de extrema pobreza20– comumente chamado de hiato (Nakashima et al, 2014: 181; Costa, Falcão, 2014c:252). Até agosto de 2014, sete estados ainda mantinham complementações do PBF21, sendo em alguns casos relativamente altos os percentuais de desembolsos complementares – no DF, por exemplo, a linha de pobreza foi estabelecida em R$140 – bem como a quantidade de famílias beneficiárias; além da ocorrência dessa ação também em dois municípios – Manaus (AM) e Nova Lima (MG) (Nakashima et al, 2014: 183; Costa, Falcão, 2014c:253).

O número de famílias beneficiárias com essa renda complementar e os critérios utilizados para selecioná-las é, nesses casos, definido pelo estado com base no índice de desenvolvimento humano (IDH) dos municípios, o número de famílias em extrema pobreza na cidade ou outros critérios que podem ser escolhidos de acordo com as necessidades locais, desde que tornem o processo de escolha coerente e transparente; momento em que as famílias

19 _{Os estados são: Acre, Amapá, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso, Rio de Janeiro, Rio}

Grande do Sul, Rondônia, Santa Catarina e São Paulo (Nakashima et al, 2014:179)

20 _{Alguns estados estabeleceram um valor acima do valor fixado pelo governo Federal (Nakashima et al,}

2014:181)

21 _{Eram eles: Distrito Federal, Espírito Santo, Mato Grosso, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa}

serão identificadas dentro do universo de beneficiários do PBF na localidade, garantindo que a complementação ainda seguirá os critérios de impessoalidade que estruturam o programa federal (Nakashima et al, 2014:179-180). O monitoramento e avaliação das complementações são realizados através de indicadores, metas, ações e objetivos definidos em um acordo entre MDS e os estados, que ficam estabelecidos no Plano de Trabalho Anual (Nakashima et al, 2014:183).

As complementações permitiram que os entes federativos, de acordo com suas possibilidades fiscais, agregassem esse complemento ao programa federal, reforçando os efeitos deste para o atingimento dos objetivos e necessidades observadas nas realidades locais e regionais no combate a pobreza e a extrema pobreza (Costa, Falcão, 2014c:252-253); o que representa um avanço no sentido de um diálogo entre esses entes que, respeitando os limites das suas competências constitucionais, conseguem estabelecer uma sinergia capaz de transformar as realidades dos cidadãos que mais precisam. Esse fato pode ser comprovado, por exemplo, pelo inicio da repactuação entre governo federal e estados dessas complementações, já que o benefício lançado com o BSM passou a fechar o hiato de extrema pobreza, antes alcançado apenas através das complementações estaduais; o que irá se converterá em maiores vantagens aos cidadãos (Costa, Falcão, 2014c:252-253).

Por tais características a gestão do PBF é considerada descentralizada e compartilhada, marcando uma distinção histórica com as tradicionais formas de prestação social no Brasil. O programa é marcado pela transversalidade tanto em termos federativos ou verticais (governo federal, estados e municípios), quanto em termos horizontais, do qual fazem parte diversas entidades como ministérios, a CEF e órgãos de supervisão e controle; o que pode ser obtido através de intenso diálogo e interação intersetorial em vários níveis (Coutinho, 2013:113). Dentre eles cabe destacar também a participação da sociedade, que se espelhando na experiência da assistência social determinou a participação comunitária e o controle social, através dos conselhos e centros de assistência social, como participantes da gestão do programa – as chamadas instâncias de controle social (ICS) cuja criação é obrigatória na adesão dos municípios ao PBF (Coutinho, 2013:113).

Além de facilitar a relação entre os entes federados, outra externalidade positiva da operação do programa através do cartão magnético é a potencial inclusão dos indivíduos ao sistema financeiro. Uma pesquisa divulgada pelo Findex22 em 2011 revelou que o Brasil ocupa o segundo lugar entre os Brics, com 56% dos indivíduos acima de 15 anos possuindo

22 _{De acordo com Neri (2014:736): “[...] Findex é um banco de dados público de indicadores que medem}

conta em banco, ficando atrás apenas da China; fato comprovado por outra pesquisa, desta vez conduzida pelo IPEA (Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada) em 2013, que revelou um importante papel do PBF na inclusão financeira dos beneficiários, alguns dos quais nunca haviam possuído contas bancárias; o que coloca o programa também como uma porta de entrada a segmentos mais sofisticados do mercado financeiro (Neri, 2014:736-739). Tal cenário chegou a motivar estudos exploratórios da Secretária de Assuntos estratégicos da Presidência da República sobre a possibilidade de incentivar a poupança para beneficiários do PBF através da criação de um fundo de pensão nos moldes de empresas privadas, aproveitando essa sinergia entre o mercado financeiro para criar o hábito de poupança na base da distribuição de renda (Neri, 2014:743-744).