É importante notar que as políticas educacionais também se alinharam às perspectivas ideológicas das estratégias neoliberais reformistas do Estado − ainda que tenham encontrado resistência entre os movimentos sociais e defensores da educação pública. Entretanto, na ótica neoliberal, sob o patrocínio do governo de FHC, fazia-se necessário um sistema educacional moderno e mais flexível para dar conta das novas exigências da sociedade moderna. Já na visão dos reformistas, o sistema educacional necessitaria passar por uma ampla transformação, desde a legislação até novos modelos de gestão, a fim de se alcançar a qualidade da educação.
Essa perspectiva da qualidade da educação, iniciada no Brasil, tem, entretanto, seus antecedentes fundantes no início da década de 1980. Para Casassus (2007), em função da crescente globalização em escala planetária, a qualidade da educação tornou-se um conceito estratégico, na maioria dos países, para definir as políticas educacionais. Esse mesmo autor pontua que tal debate surgiu, pela primeira vez, nos EUA, no ano de 1983 com a publicação do relatório pela Comissão Nacional de Excelência em Educação, para o qual o estado da educação no país havia colocado em perigo a competividade e a integridade da sociedade norte- americana, por isso a necessidade de introduzir medidas urgentes para reverter a situação.
Assim, ainda de acordo com Casassus (2007), no ano de 1984, as autoridades norte- americanas, em conjunto com as Organizações para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) definiram que a qualidade do Ensino Fundamental devia transformar-se em tarefa prioritária para os países signatários da referida organização. Esse mesmo autor observa que, em seguida, ocorreu uma série de eventos internacionais com a pretensão de vincular a qualidade a outros componentes da educação, como: o currículo, a direção escolar, os docentes, a avaliação e a supervisão, conforme registro feito no relatório internacional de 1990, sobre escolas e qualidade do ensino (CASASSUS, 2007).
Entretanto, na América Latina, segundo Casassus (2007, p. 49), esse debate ganhou notoriedade a partir dos anos de 1990, ou seja, “quando se detectou que a qualidade da educação era deficiente, as políticas governamentais começaram a focar a melhoria da qualidade”. Assim sendo, reforça o autor, essas premissas foram o conteúdo fundamental das modernizações da educação no ano de 1990. Nesse período, a situação educacional brasileira era de:
[...] baixo índice de escolarização básica na faixa etária de sete a 14 anos, baixo índice de matrículas no ensino médio, alta taxa de evasão e repetência escolar em todos os níveis de ensino, baixo nível de matrículas no ensino superior, atendimento pouco expressivo na pré-escola e alta taxa de analfabetismo, com baixa escolaridade de jovens e adultos, considerada a faixa de 15 anos e mais. (ARELARO, 2005, p. 36).
Verifica-se que a realidade brasileira, em relação à qualidade da educação, não era das mais promissoras, e isso era propício para que os governos estabelecessem políticas alinhadas com os interesses econômicos do país. Os dados do IBGE (1991) reforçam a situação, preconizada por Arelaro (2005), de baixos indicadores educacionais e de uma educação deficiente, conforme pontuou Casassus (2007). No início dos anos de 1990, a taxa nacional de analfabetismo entre as populações de 15 anos ou mais era de 19,7%, embora, em 1996, fosse de 14,7%. Entretanto, na área urbana, os dados eram de 10,7% e, na rural, de 31,2%, ou seja, três vezes mais que nas cidades e mais do que o dobro em relação ao índice nacional, evidenciando, assim, um nível desigualdade exorbitante entre campo e cidade (CDES, 2011).
No que se refere à taxa de escolaridade, ainda em 1991, apenas 30,09% da população de 18 anos ou mais possuíam o Ensino Fundamental completo. Em relação à distorção idade- série, 33,33% da população, entre 6 e 14 anos, que estavam matriculados no Ensino Fundamental, apresentavam 2 anos ou mais de atrasos nos estudos. Na faixa etária de 6 a 17 anos, os índices representavam 39,27% da distorção idade-série. Soma-se a isso ainda o fato de apenas 37,30% da população entre 5 e 6 anos de idade estar na escola. Na faixa etária de 6 a 14 anos de idade, que se refere ao Ensino Fundamental, o Estado brasileiro atendia apenas a 75,52 pontos percentuais dessa população (IBGE, 1991).
Esse panorama educacional bastante crítico pode ter levado o Brasil a assinar a Declaração Mundial sobre a Educação para Todos, documento final da Conferência de Jontien, realizada na Tailândia, no ano de 1990, em que o país, em linhas gerais, se comprometia a ampliar o atendimento educacional para melhorar seus indicadores, bastante defasados. Dentre os compromissos acordados na “Declaração de Jontien”, destacam-se seis metas, que buscavam garantir:
1. Expansão da assistência e das atividades de desenvolvimento da primeira infância, inclusive as intervenções da família e da comunidade, especialmente para as crianças pobres, desassistidas e impedidas; 2. Acesso universal à educação básica até o ano de 2000; 3. Melhoria dos resultados da aprendizagem; 4. Redução da taxa de analfabetismo dos adultos à metade do total de 1990 até o ano de 2000 [...]; 5. Ampliação dos serviços de educação básica e de formação para outras competências necessárias a jovens e adultos, [...]; 6. Aumento, por indivíduos e famílias, dos conhecimentos, capacidades e valores necessários para viver melhor e para conseguir em desenvolvimento racional e sustentável por meio dos canais da educação. (SHIROMA, 2000, p. 60).
Mediante esses compromissos assumidos com a comunidade internacional, o Brasil deveria implementar ações mais eficientes para a melhoria dos indicadores educacionais, principalmente em relação ao Ensino Fundamental. Entretanto, esses compromissos só
passaram a serem efetivamente colocados em prática a partir do primeiro mandato do governo de FHC, entre 1995 e 199815.
Os marcos desse processo foram: a aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB), n.º 9.394/1996 (BRASIL, 23/12/1996), que definiu as competências dos entes federados pelos níveis e modalidades ensino; a aprovação da Emenda Constitucional n.º 14/1996 (BRASIL, 13/09/1996), que criou o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF), regulamentada pela Lei n.º 9.424/1996 (BRASIL, 26/12/1996), que instituiu a política de fundos e definiu novos mecanismos de distribuição dos recursos da educação (SHIROMA et al., 2000; ARELARO, 2005).
Por conseguinte, as políticas educacionais dos anos de 1990, na perspectiva de Arelaro (2005), foram marcadas por duas razões: a primeira, pelo deslocamento das responsabilidades da efetivação da maioria das políticas públicas da União e dos Estados para os municípios, com base na Constituição Federal (CF) de 1988 (BRASIL, 1988), processo esse que se materializou com a municipalização do ensino; a segunda razão, pelos compromissos assumidos pelo país, em 1990, com a comunidade internacional, mediante a assinatura da Declaração Mundial sobre Educação Para Todos, conforme as circunstâncias aqui já expostas, a fim de melhorar os indicadores educacionais.
O novo marco regulatório da educação no Brasil, a aprovação da LDB 9.394/1996, atendeu, nas palavras de Silva (2002), aos interesses dos neoliberais, mas entrou em contradição com as transformações sociais que a classe trabalhadora pretendia, chegando mesmo a ignorar a legislação com caráter social que vinha sendo discutida pelo Fórum Nacional em Defesa da
15 É importante destacar que, nos governos de Fernando Collor de Mello e de Itamar Franco, foram tomadas
algumas iniciativas em relação a esses compromissos, porém, sem grandes resultados efetivos. Como era de se esperar, conforme observa Arelaro (2005), no governo Collor de Melo (1990-1992), não houve modificações nas políticas educacionais, a não ser no Plano de Alfabetização e Cidadania, em função de o ano de 1990 ter sido declarado o Ano internacional da Alfabetização. No entanto, não resultou em grandes investimentos de recursos financeiros para essa política. Após o impeachment de Collor, assumiu o seu vice, Itamar Franco, e, para o Ministério da Educação, foi indicado Murilo Avellar Higel. A partir daí vieram as primeiras sinalizações de que o Brasil implementaria os compromissos assumidos em Jontiem. Ainda para a autora, o ministro deu início a uma série de discussões coletivas, com audiências das entidades científicas, associações de educadores e sindicato de trabalhadores de educação, a fim de que fosse elaborado o Plano Decenal da Educação para Todos. Diante da necessidade urgente do governo em apresentar uma resposta à classe trabalhadora, que dependia da escola pública, a construção do Plano se deu em meio a um forte apelo às organizações, aos governos estaduais e municipais, e à sociedade sobre as necessidades de construir uma educação de qualidade. Entretanto, como não houve tempo de mobilizar a sociedade para construir o referido Plano, o resultado foi genérico e sem o alcance social e político que se pretendia, até porque foi lançado quase no final do governo de Itamar Franco (SHIROMA et al., 2000; ARELARO, 2005).
Escola Pública (FNDEP)16. Esse Fórum, de acordo com Pino (2010), defendia, dentre outros
pontos:
[...] o princípio de direito de todos à educação e o dever do estado na oferta da educação escolar, pública, gratuita, de qualidade e laica, na manutenção dos recursos públicos, exclusivamente para o ensino público, da gestão da educação democrática escolar e a obrigatoriedade do Estado de prover os recursos necessários para assegurar condições objetivas ao cumprimento da obrigatoriedade da educação, a obrigação do Estado de assumir as vagas em creches e pré-escola, como direito, para criança de zero a seis anos e onze meses de idade, o ensino público e gratuito para jovens e adultos, a universalização do ensino, acesso e permanência na escola, a carreira nacional do magistério com provimento de cargos por concurso, piso nacional, condições satisfatórias de trabalho e direito à sindicalização. (PINO, 2010, p. 1).
Entretanto, o governo, à época, desconheceu a existência do Fórum e provocou a ruptura do espaço social com novas concepções de Estado e do novo projeto de LDB, como bem destacou Pino (2010). No entendimento das associações e demais organizações que estavam à frente do movimento, as proposições do Fórum demarcavam a educação efetivamente pública, inclusiva e com possibilidade de promover a qualidade do ensino.
Não se deve esquecer que a aprovação da LDB no Congresso, em 1996, de acordo com Shiroma (2000), ocorreu sob forte intermediação do governo em defesa de um projeto de interesse dos neoliberais. Mesmo com seu caráter desregulamentador e privatista, a nova LDB foi defendida pelo governo sob o argumento de ser uma lei moderna e que estava em sintonia com os acontecimentos do século XXI.
A reforma educacional, para Silva (2002), ao possibilitar a reformulação da legislação do ensino, foi uma clara demonstração do alinhamento ideológico do pensamento do governo brasileiro às orientações dos organismos internacionais, e isso contribuiu para a abertura da educação ao mercado, possibilitando a privatização ou terceirização de serviços educacionais, bem como pretendiam os neoliberais.
Ao invés de promover mudanças na educação pela ampliação dos direitos sociais, “as reformas do Estado na área da educação resultaram do movimento do capital em busca de sua reprodução, acumulação e expansão ao enfrentar as sucessivas crises econômicas e financeiras que se abateram sobre o mundo capitalista a partir de 1970” (NOMA; LIMA, 2009, p. 172).
16 Esse Fórum foi criado no ano de 1987, e estava constituída pela: Associação Nacional Pós-Graduação e Pesquisa
em Educação (ANPED); Sindicato Nacional dos Docentes das Instituições de Ensino Superior (ANDES); Centro de Estudos Educação e Sociedade (CEDES), Associação Nacional dos Docentes (ANDE), União Nacional de Dirigentes Municipais da Educação (UNDIME), além de outras organizações, estudantes, intelectuais e pesquisadores da educação. Participou ativamente da subcomissão de Educação, Cultura e Esporte, da Assembleia Constituinte, e, posteriormente, das discussões da NDBEN (PINO, 2010).
Essas reformas educacionais dos anos de 1990, segundo Castro (2007), foram justificadas em função da:
[...] necessidade de modernizar a gestão educacional, quer no âmbito dos ministérios e das secretarias, quer no âmbito das escolas, são consideradas ineficientes e burocráticas. Dadas as circunstâncias, a descentralização da gestão apresentava-se como uma estratégia fundamental para garantir a melhoria da qualidade da escola, aumentar sua eficiência, sua eficácia e sua produtividade. (CASTRO, 2007, p. 116).
A propósito, o sistema educacional brasileiro, como apresentado por Castro (2007), era tido como inadequado e burocrático, portanto, ineficiente ao novo modelo de gestão do Estado. Além disso, no entendimento do governo, para enfrentar os graves problemas educacionais do país seria necessário estabelecer novos mecanismos de gestão para administrar os desafios.
Portanto, a lógica da eficiência sobre o aspecto econômico estava enraizada nos discursos das reformas, em que a ordem era a otimização dos recursos financeiros, ou seja, fazer mais com os mesmos recursos. Assim, a implementação das políticas educacionais deveria ser intensificada, porém, de forma racional. Souza (2002) apoia essa assertiva ao destacar que:
O diagnóstico dos problemas educacionais conclui que a “crise educacional não é mais a mesma” e que o seu “eixo norteador” é a ausência de mecanismos de controle social e econômico. Portanto, a racionalização de custos da produção da educação escolar torna-se o objetivo principal das mudanças propostas. Assim, desloca-se a ênfase dos processos educativos para os de reorganização das funções administrativas e de gestão. (SOUZA, A., 2002, p. 80).
Nessa perspectiva, para o governo, os problemas da educação seriam resolvidos por meio do estabelecimento de uma política de controle social e econômico, que auferisse resultados positivos por meio da relação custo-benefício. Levando em conta as palavras de A. Souza (2002), houve uma mudança de foco em direção à reorganização das funções administrativas e de gestão da educação, pois todo esse processo estava em sintonia com o discurso de uma modernização dos sistemas de ensino com vistas à qualidade da educação.
Entretanto, conforme Casassus (2007, p. 50), os governos da América Latina, ao priorizarem o discurso da qualidade a partir de um conjunto de políticas de gestão, descuidaram- se do discurso da desigualdade, uma vez que, “na prática, assumia-se que uma política de qualidade não tem a ver com uma política de igualdade”. Nessa perspectiva, a qualidade que se apregoava com as reformas educacionais estava mais relacionada com os interesses econômicos do que com os direitos sociais ou com a estruturação de políticas que atendessem às mais diversas realidades da população brasileira.
Em face da realidade desigual do campo – na qual as políticas que estavam em processo de formulação não atendiam às necessidades dessas populações –, os movimentos sociais, articulados principalmente pelo MST, iniciariam um intenso debate em contraposição aos posicionamentos do Estado.
1.4 A ESTRATÉGIA DE REORGANIZAÇÃO DOS ESTABELECIMENTOS DE ENSINO E