“O debate sobre a coesão territorial teve início nos primeiros anos da década de noventa e levou à adopção, pelos Estados(Membros, do Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário (EDEC), em 1999. A Comissão desenvolveu o EDEC com o reforço da cooperação no âmbito do programa INTERREG e criou o Observatório em Rede do Ordenamento do Território Europeu (ESPON). O debate culminou na adopção da Agenda Territorial e no respectivo plano de acção […]”106
Na 12ª sessão da Conferência Europeia dos Ministros responsáveis pelo Planeamento Regional do Conselho da Europa, que decorreu em 7 e 8 de Setembro, em Hannover, foi
129 aprovado o CEMAT 2000, “Princípios orientadores para o desenvolvimento espacial sustentável do continente Europeu”.
Este documento refere(se à União Europeia como sendo apenas uma das “grandes regiões Europeias”158. De facto, o Conselho da Europa integra 45 países, entre os quais se encontram vários só recentemente integrados na União Europeia, outros que se encontram em fases diversas dum percurso potencial de adesão, e outros relativamente aos quais só remotamente se vislumbra alguma possibilidade de integração.
Parece importante situar neste contexto o EDEC: trata(se de um esforço de integração europeia mais rápido que o ritmo do resto da Europa, mas localizado em apenas parte das mega(regiões do continente europeu. Não abarca por isso múltiplos cenários geográficos, políticos, sociais e económicos europeus e terá de contar com outras dinâmicas de integração que se situam fora do espaço comunitário, mais lentas, mais difusas, e todavia importantes, provavelmente decisivas, para o futuro espacial e político do continente Europeu.
O EDEC reconhece as divergências existentes relativamente aos objectivos estratégicos regionais e urbanos nos países da União Europeia, assim como o fosso existente entre os efeitos espaciais das políticas comunitárias e os seus objectivos afirmados.
Nos anos oitenta começou a desenhar(se uma nova abordagem à integração europeia, em que as questões dos transportes, das acessibilidades, da mobilidade, foram colocadas como uma trave mestra da integração, juntamente com o Mercado Único. Esta abordagem veio a originar a política das redes trans(europeias, que se tornou uma prioridade nos anos 90.
“A União Europeia articula uma visão das cidades como nódulos urbanos neste contexto de competição global. Essa visão assenta em cidades com grande acumulação de conhecimentos e dinâmicas de empreendimento e inovação intensivas, o que levanta questões fundamentais sobre como a Europa se pode tornar um espaço de competitividade urbana, sem que os benefícios do crescimento económico sejam desigualmente distribuídos e parte das regiões, designadamente as periféricas, não se tornem perdedoras nesta competição globalizada. […] o Mercado Único Europeu só terá sucesso se puder competir economicamente com os seus principais competidores na tríade – América do Norte e Ásia. Nesta economia globalizada, encontram(se em jogo a biodiversidade, a capacidade de carga ambiental e as paisagens da herança cultural”159.
Na sequência desta tendência, começou a desenhar(se uma visão estratégica do território da Europa comunitária e em 1999, em Potsdam, na Alemanha, foi aprovado o EDEC – Esquema de Desenvolvimento do Espaço Comunitário.
130 Este documento foi realizado pela União Europeia – Conselho e Comissão – tendo em vista melhorar a coordenação das políticas comunitárias e os seus efeitos espaciais, qualificar e ampliar o diálogo entre a Comissão, as regiões e as cidades.
Ao realizar este documento, a União Europeia reconheceu três aspectos fundamentais para o desenvolvimento regional urbano europeu:
1. As políticas comunitárias não correspondem sistematicamente aos conceitos de desenvolvimento das regiões e das cidades, atingindo por vezes meros objectivos sectoriais, sem contribuírem para a execução de estratégias de desenvolvimento regionais e urbanas;
2. As cidades e as regiões nem sempre têm o conhecimento necessário das políticas comunitárias e nesse sentido, o EDEC pretende informá(las e concitar maior adesão às políticas seguidas;
3. Não se está a verificar uma convergência automática para um território europeu equilibrado em termos regionais e isso deve(se às disparidades de desenvolvimento existentes entre as regiões dos países da União Europeia, devendo(se também – ou este é um factor de agravamento – ao modo como as políticas comunitárias afectam cada região.
2.7.1. A constituição duma rede de regiões urbanas e outros objectivos do EDEC
O EDEC veio optar, em termos de linhas de força para o território da União Europeia e no que respeita às regiões urbanas, por:
a) desenvolver um sistema urbano policêntrico e equilibrado, que permita o reforço das parcerias entre as áreas urbanas e rurais, em detrimento da estrutura tradicional cidade( campo;
b) combater as assimetrias regionais na União através da criação de zonas dinâmicas integradas na economia global, bem distribuídas pelo território europeu e constituindo uma rede de regiões urbanas/metropolitanas internacionalmente acessíveis, com os seus espaços funcionalmente dependentes (núcleos urbanos e áreas rurais de diferentes dimensões);
c) para manter a riqueza da diversidade rural e urbana da UE, adopta(se o objectivo de hierarquizar gradualmente a rede urbana europeia em complemento da rede das regiões urbanas mencionadas no número anterior.
131 sistema regional urbano europeu, assim como da rede urbana complementar das cidades médias e dos agrupamentos urbanos, através duma cooperação estreita com as políticas estruturais da comunidade e designadamente com a Rede Transeuropeia, tendo em vista melhorar a mobilidade entre as redes locais/regionais e as redes nacionais/internacionais. As relações entre a mobilidade e os espaços urbanos encontram(se no cerne da nova visão espacial europeia.
Convém ter em conta que quando olhamos para as quatro liberdades fundamentais que os Tratados protegem, a liberdade de movimentos de pessoas, bens, capitais e serviços, estamos a falar de movimento, de mobilidade. Não admira por isso que a mobilidade se tenha tornado um elemento fulcral da identidade europeia contemporânea.
2.7.2. O controlo da expansão urbana numa base regional
O EDEC veio também defender um controlo mais efectivo sobre a expansão urbana, considerando todavia tal controlo apenas possível numa base regional, para o que aconselha maior cooperação entre as cidades e as suas envolventes, tendo em vista encontrar novas formas de conciliar interesses numa base de parceria. Para este efeito, define várias opções estruturais interessantes:
a) a expansão do papel estratégico das regiões metropolitanas, dando particular atenção ao desenvolvimento das regiões periféricas da UE;
b) uma gestão mais racional do ecossistema urbano;
c) a promoção de melhores acessibilidades nas cidades e nas regiões metropolitanas, através de políticas de solos e de planeamento que estimulem a miscigenação das funções urbanas e o uso dos transportes públicos.
A União Europeia reconhece que uma parte dos problemas locais só pode ser resolvida numa base regional, dadas as respectivas natureza e dimensão. Pretende(se por isso apostar na promoção da cooperação entre cidades e áreas envolventes, na procura do reforço de regiões funcionais e pretende(se simultaneamente integrar as envolventes rurais de grandes cidades em estratégias de Ordenamento do Território tendentes à criação de regiões urbanas, tendo em vista um uso mais eficiente do planeamento do uso dos solos e dando particular atenção à qualidade de vida nas periferias urbanas.
2.7.3. Uma visão regional das políticas de solos e de preservação do património natural
132 Relativamente à questão da preservação e valorização do património natural, o EDEC defende estratégias assentes numa visão regional do território em matérias como a política de solos, o estabelecimento de corredores e outras conexões entre áreas protegidas, de modo a assegurar os intercâmbios genéticos, designadamente de plantas e de animais selvagens, por corredores de migração e a preservação de paisagens montanhosas, áreas húmidas, regiões costeiras e ilhas.
Mas a União Europeia alerta para a necessidade de um planeamento espacial moderno: saber equilibrar nas áreas ecologicamente sensíveis e designadamente nas menos sensíveis de entre essas, usos económicos com a função ecológica, designadamente no campo do turismo ecológico, que considera uma nova janela de oportunidades para o nível regional, dada a necessidade de conceber estratégias de desenvolvimento, conceitos de planeamento e formas de gestão adequadas para uma administração integrada das áreas a conservar e a valorizar.
2.7.4. A importância do nível regional “urbano e rural” na gestão de riscos de catástrofes
O EDEC assinala também a importância do nível regional “urbano e rural” para a prevenção contra os riscos de catástrofes naturais, como cheias, fogos, terramotos, deslizamentos de terras e erosão, assim como para a protecção de áreas protegidas em risco.
As opções estruturais propostas para o efeito são:
( maior uso de “ferramentas” económicas para defender as áreas ecologicamente sensíveis;
( desenvolvimento de estratégias de nível regional para gestão de riscos de catástrofes.
2.7.5. Os níveis de cooperação espacial na aplicação do EDEC
Em termos de aplicação do EDEC, consideram(se três níveis de cooperação espacial: ( o nível comunitário;
( o nível nacional/transnacional; ( o nível regional/local.
Entre as medidas privilegiadas nessa execução, encontram(se:
a) forte incentivo ao estabelecimento de parcerias estratégicas e à cooperação entre as regiões urbanas, tendo em vista a promoção da rede de regiões urbanas europeia;
133 b) melhor acessibilidade, como pré(condição para o desenvolvimento policêntrico;
c) conservação e valorização da biodiversidade nas regiões europeias, com grande participação do nível regional para esse efeito;
d) valorização do património cultural europeu, tendo em vista o reforço da identidade cultural europeia neste contexto de globalização, o que requer a combinação de estratégias de conservação devidamente articuladas com as necessidades do desenvolvimento económico e regional.
Quadro 2.4 – European Commission, Formas de Cooperação para o Desenvolvimento Espacial na União Europeia, retirado de ESDP ( European Spatial Development Perspective, Towards Balanced and Sustainable Development of the Territory of the European Union: Office for Official Publications of the European Communities, Luxembourg, 1999, ISBN 92(828(7658(6
Apela(se também às regiões para tomarem parte na cooperação transnacional, a desenvolver designadamente em matérias como a gestão do tráfego, a criação de sistemas de transportes integrados e a coordenação do desenvolvimento de potencialidades económicas regionais.
2.7.6. EDEC aponta para um sistema regional urbano policêntrico
Em conclusão, podemos dizer que o EDEC aponta, entre os objectivos políticos e opções para o mapa europeu, a evolução para um sistema regional urbano mais equilibrado e
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134 policentrado.
O Comité das Regiões adoptou este tema e desenvolveu o conceito “Região Urbana Funcional”, para descrever os sistemas metropolitanos e as suas áreas de influência sócio económicas, levando assim em conta a malha urbana que se desenvolve em volta dos centros metropolitanos.
2.7.7. A governabilidade e as oportunidades funcionais nos sistemas policêntricos
A governabilidade dos sistemas policêntricos requer a definição de laços efectivos entre os diversos níveis institucionais – regiões, áreas metropolitanas e municípios – e entre as respectivas figuras e lógicas de planeamento.
Convém ainda ter presente que, nos sistemas policêntricos, os grupos de pequenos e médios centros urbanos têm a oportunidade de desenvolver papéis funcionais relevantes, desde que se organizem cuidadosamente para isso, “de modo a atingir a massa crítica de bens e serviços necessária e a adquirir factores produtivos especializados:
a) através de sinergias entre centros de especialização similares;
b) desenvolvendo estruturas produtivas com especializações complementares;
c) criando infra(estruturas a partilhar, mediante investimentos comuns, destinadas a prestar serviços de implementação de projectos avançados, ou a prestar serviços fundamentais”160.