Atualmente, parte da colheita da cana-de-açúcar é realizada com o auxílio de máquinas colhedeiras.282 A prática mais utilizada no Brasil é a colheita manual realizada por trabalhadores braçais, mais conhecidos como “bóias-frias”, e para facilitar a colheita283 é realizada a prévia queima da palha da cana-de-açúcar, a qual mereceu rigorosa regulamentação por parte do Estado, especialmente diante do fato de causar inúmeras alterações no ambiente.
A Lei 4.771/65 (Código Florestal) em seu artigo 27, caput, determina expressamente ser proibido o uso do fogo nas florestas e demais formas de vegetação em todo país. Entretanto, em seu parágrafo único, traz exceção à regra estabelecendo que, “se peculiaridades locais ou regionais justificarem o emprego do fogo em práticas agropastoris ou florestais, a permissão será estabelecida em ato do Poder Público, circunscrevendo as áreas e estabelecendo normas de precaução”.
281 AgRg nos EDcl no REsp 1.094.873-SP, Rel. Min. Humberto Martins, j. 04.08.2009.
282 BRAUNBECK, Oscar A.; CORTEZ, Luís A. B. O cultivo da cana-de-açúcar e o uso dos resíduos. In:
ROSILLO-CALLE, Frank; BAJAY, Sergio V.; ROTHMAN, Harry. Uso da biomassa para produção de
energia na indústria brasileira. Trad. José Dilcio Rocha e Maria Paula G. D. Rocha. Campinas: Editora da Unicamp, 2005, p. 221.
283 “A queimada da cana-de-açúcar antes da colheita é uma prática comum no Brasil, uma vez que ela
aumenta o rendimento tanto da colheita manual quanto a mecanizada. Na verdade, as colhedoras de cana crua apresentam um rendimento diário 30% a 40% inferior quando operam canaviais não queimados (Ripoli et al., 1990)” (idem, p. 222).
Assim, diante das disposições do Código Florestal, a técnica agrícola do emprego do fogo em práticas agropastoris e florestais foi regulamentada pelo Decreto 2.661, de 08 de julho de 1998, o qual, em seu artigo 2.°, parágrafo único, estabeleceu como “Queima Controlada o emprego de fogo como fator de produção e manejo em atividades agropastoris ou florestais, e para fins de pesquisa científica e tecnológica em áreas com limites previamente definidos”.284
A realização da “Queima Controlada” dependerá de prévia autorização dos órgãos ambientais competentes,285 mediante requerimento do interessado,286 a qual deverá ser expedida no prazo máximo de 15 (quinze) dias287 a contar do protocolo do requerimento, sob pena do requerente encontrar-se autorizado a realizar o emprego do fogo nos termos do seu comunicado, salvo nos casos de áreas sujeitas à realização de vistoria prévia288 nos casos em que contenham restos de exploração florestal ou que sejam limítrofes às sujeitas a regime especial de proteção do Poder Público.289
A autorização para o emprego do fogo como técnica agrícola será emitida com prazo de validade específico e suficiente para a realização da prática da queimada. O requerente torna-se obrigado a comunicar os confrontantes sobre a área e horário da queima autorizada,290 além de ser obrigado a respeitar as orientações técnicas adicionais constantes da autorização referente às características locais, horários, dias e condições climáticas mais adequadas para o emprego do fogo.291
284 Os Decretos 2.905/98 e 3.010/99 derrogaram o Decreto 2.661/98, conferindo nova redação ao seu artigo
1.°. O texto derrogado é o seguinte: “Art. 1.º É vedado o emprego do fogo: I – nas florestas e demais formas de vegetação; II – para queima pura e simples, assim entendida aquela não carbonizável, de a) aparas de madeira e resíduos florestais produzidos por serrarias e madeireiras, como forma de descarte desses materiais; b) material lenhoso, quando seu aproveitamento for economicamente viável; III – numa faixa de:
a) quinze metros dos limites das faixas de segurança das linhas de transmissão e distribuição de energia elétrica; b) cem metros ao redor da área de domínio de subestação de energia elétrica; c) vinte e cinco metros ao redor da área de domínio de estações de telecomunicações; d) cinqüenta metros a partir de aceiro, que deve ser preparado, mantido limpo e não cultivado, de dez metros de largura ao redor das Unidades de Conservação; e) quinze metros de cada lado de rodovias estaduais e federais e de ferrovias, medidos a partir da faixa de domínio; IV – no limite da linha que simultaneamente corresponda: a) à área definida pela circunferência de raio igual a onze mil metros, tendo como ponto central o centro geométrico da pista de pouso e decolagem de aeródromo; b) à área cuja linha perimetral é definida a partir da linha que delimita a área patrimonial de aeródromo, dela distanciando no mínimo dois mil metros, externamente, em qualquer de seus pontos. Parágrafo único. Após o transcurso de cinco anos da data de publicação deste Decreto, ficará proibido o uso do fogo, mesmo sob a forma de Queima Controlada, para queima de vegetação contida numa faixa de mil metros de aglomerado urbano de qualquer porte, delimitado a partir do seu centro urbanizado ou de quinhentos metros a partir do seu perímetro urbano, se superior.”
285 Art. 3.°, Decreto 2.661/98. 286 Art. 5.°, Decreto 2.661/98. 287 Art. 6.°, Decreto 2.661/98.
288 Art. 6.°, parágrafo único, Decreto 2.661/98. 289 Art. 7.°, I e II, Decreto 2.661/98.
290 Art. 8.°, Decreto 2.661/98. 291 Art. 10, Decreto 2.661/98.
Entretanto, a prática agrícola do emprego do fogo poderá ser “escalonada” pelos órgãos ambientais competentes com base nas condições atmosféricas, na demanda de autorizações, bem como para o controle dos níveis de fumaça produzidos (art. 13),
suspensa quando constatados índices de qualidade do ar prejudiciais à saúde, danos ambientais ou condições meteorológicas inadequadas, riscos para operações aeronáuticas, rodoviárias ou outros meios de transporte292 ou até mesmo cancelada diante de riscos de vida, ambientais, condições atmosféricas desfavoráveis, interesse e segurança pública e pelo descumprimento das normas vigentes.293
Outrossim, importante ressaltar que o referido decreto regulamentador previu a redução gradativa das queimadas para áreas superiores a cento e cinquenta hectares.294 Determinou em seu artigo 16 que “o emprego do fogo, como método despalhador e facilitador do corte de cana-de-açúcar em áreas passíveis de mecanização da colheita, será eliminado de forma gradativa, não podendo a redução ser inferior a um quarto da área mecanizável295 de cada unidade agroindustrial ou propriedade não vinculada a unidade agroindustrial, a cada período de cinco anos...”, contados a partir de 8 de julho de 1998, data de sua publicação.
Contudo, preocupado com os impactos da redução da utilização da mão-de-obra substituída pela colheita mecânica, o decreto determinou que a redução da prática da queimada na lavoura da cana-de-açúcar deve, periodicamente, ser reavaliada pelo Poder Público, observados a evolução tecnológica na colheita e os efeitos sócio-econômicos da mecanização do campo.296
Como se pode observar, os conflitos de interesses quanto a eliminação da queimada prévia da palha como método de colheita da cana-de-açúcar extrapolam questões exclusivamente ambientais. Exemplo disso é a obrigatoriedade da prática da queimada anterior ao corte da cana-de-açúcar destinada a industrialização expressamente prevista em convenções coletivas de trabalho do setor canavieiro.297
A partir das disposições do governo federal, o Estado de São Paulo lançou-se há bastante tempo a criação de normas próprias, específicas, sobre eliminação gradativa da prática agrícola da queima da palha da cana-de-açúcar.
292 Art. 14, I, II e III, Decreto 2.661/98. 293 Art. 15, I, II e III, Decreto 2.661/98. 294 Art. 16, § 4.°, Decreto 2.661/98.
295 Considera-se mecanizável “a área na qual está situada a lavoura de cana-de-açúcar, cuja declividade seja
inferior a doze por cento”, nos termos do § 1.º do artigo 16 do Decreto 2.661/98.
296 Art. 16, § 2.°, Decreto 2.661/98.
297 Clausula 15ª das Convenções Coletivas de Trabalho do setor canavieiro do Estado de São Paulo para as
safras 2005/2006, 2006/2007 e 2007/2008, disponíveis no endereço eletrônico da FAESP – Federação da Agricultura e Pecuária do Estado de São Paulo, <www.faespsenar.com.br>, acesso em 11.08.2009.
A Lei Estadual 6.171/88, alterada pela Lei Estadual 8.421/93, que tratava do uso, conservação e preservação do solo agrícola, determinava que fosse evitada a prática agrícola da queimada. O Decreto Estadual 28.848/88 proibiu o uso da queimada para limpeza e preparo do solo agrícola. Tal decreto foi alterado pelo Decreto 28.895/88, que permitia o uso da queimada para a colheita da cana-de-açúcar entre outras de disposições. O Decreto Estadual 41.719/97, alterado pelo Decreto Estadual 42.056, previa prazo para a redução gradativa até a completa eliminação da prática da queimada da palha da cana-de- açúcar. Posteriormente, foi sancionada a Lei Estadual 10.547/2000, que equiparou as regras e restrições referente a queimada a legislação federal,298 ampliando as áreas passíveis de aplicação do fogo como prática agrícola.
Finalmente, em 19 de setembro de 2002, editou a Lei Estadual 11.241 determinando que os plantadores de cana-de-açúcar que utilizam a queima da palha como método pré- colheita estão obrigados a adotar medida de redução do emprego do fogo em áreas mecanizáveis ou não, de acordo com os prazos estabelecidos na própria lei.
Contudo, enquanto o Decreto 2.661/98 apenas tratou da redução do uso do fogo em áreas mecanizáveis acima de cento e cinquenta hectares, a lei paulista foi mais abrangente e determinou cronograma de eliminação das queimadas na lavoura de cana-de-açúcar para todas áreas de plantio, mecanizáveis ou não, segundo a tabela a seguir:299
Por outro lado, a lei paulista, além de determinar os prazos de eliminação gradual da prática do uso de fogo como método despalhador e facilitador da colheita da cana-de-
298 Decreto Federal 2.661/98.
açúcar, proibiu as queimadas em determinadas áreas, conforme o seu Decreto regulamentador 47.700/2003:
“Artigo 4.º Não se fará queima da palha da cana-de-açúcar a menos de:
“I – 1 (um) quilômetro do perímetro da área urbana definida por lei municipal e das reservas e áreas tradicionalmente ocupadas por indígenas;
“II – 100 (cem) metros do limite das áreas de domínio de subestações de energia elétrica;
“III – 50 (cinqüenta) metros contados ao redor do limite de estação ecológica, de reserva biológica, de parques e demais unidades de conservação estabelecidos em atos do poder federal, estadual ou municipal e derefúgio da vida silvestre, conforme as definições da Lei Federal n. 9.985, de 18 de julho de 2000;
“IV – 25 (vinte e cinco) metros ao redor do limite das áreas de domínio das estações de telecomunicações;
“V – 15 (quinze) metros ao longo dos limites das faixas de segurança das linhas de transmissão e de distribuição de energia elétrica;
“VI – 15 (quinze) metros ao longo do limite das áreas de domínio de ferrovias e rodovias federais e estaduais;
“VII – do limite da linha que simultaneamente corresponda:
“a) à área definida pela circunferência de raio igual a 6.000 (seis mil) metros, tendo como ponto de referência o centro geométrico da pista de pouso e decolagem de aeroportos públicos;
“b) à área cuja linha perimetral é definida a partir da linha que delimita a área patrimonial de aeroporto público, dela distanciando no mínimo 2.000 (dois mil) metros, externamente, em qualquer de seus pontos.”
Além dos limites impostos pelo artigo 4.° da lei estadual paulista, os plantadores de cana-de-açúcar deverão preparar aceiros, os quais foram minuciosamente especificados pelo Decreto regulamentar 47.700/2003.300
Respeitadas as limitações impostas pelo legislador estadual, em São Paulo o interessado deve requerer autorização para o emprego da queima da palha da cana-de- açúcar perante a Secretaria do Meio Ambiente, a qual possui eficiente sistema de controle e fiscalização da prática da “queima controlada” do setor sucroalcooleiro.
A lei estadual paulista também previu hipóteses de suspensão da autorização da queima quando constatados e comprovados riscos para a vida humana, danos ambientais
ou condições meteorológicas desfavoráveis, quando a qualidade do ar atingir índices prejudiciais à saúde humana ou quando os níveis de fumaça colocarem em risco as operações aeronáuticas, rodoviárias ou de outros meios de transporte.301
A autorização prevista na lei paulista também deverá ser emitida pelo órgão competente dentro do prazo de 15 (quinze) dias a partir do requerimento, o qual poderá ser encaminhado por meios eletrônicos de comunicação, exceto nos casos com exigências específicas a serem cumpridas, sob pena de ser concedida automaticamente a autorização.302
Assim como no âmbito federal, o legislador paulista também se preocupou com os impactos econômicos e sociais da eliminação gradativa da queima da palha da cana-de- açúcar. Determinou ao Poder Executivo, com a participação e colaboração dos Municípios envolvidos, a obrigação de criar programas de requalificação profissional do trabalhador rural, além de outras alternativas para diminuição dos impactos da eliminação da queima, desenvolvimento de novos equipamentos que não impliquem dispensa elevada do número de trabalhadores e o aproveitamento energético da queima da palha da cana-de-açúcar.303
Posteriormente, os Estados de Goiás304 e Mato Grosso do Sul305 também editaram leis visando regulamentar a redução gradativa da prática agrícola da queima da palha da cana-de-açúcar.
Entretanto, muito se têm discutido quanto a constitucionalidade do Decreto 2.661/98 e, por consequência, das leis estaduais que, baseadas na norma federal, regulamentam o artigo 27 do Código Florestal.
Os que defendem a tese quanto a suposta inconstitucionalidade do Decreto 2.661/98 alegam que há vícios formais e materiais. O vício formal, sustentam, residiria no fato de que o ordenamento jurídico nacional não admite a existência de decretos autônomos,306 sendo que o decreto federal teria extrapolado os limites impostos pela Lei 4.771/65 (Código Florestal) quando tratou das exceções à proibição da prática de queimadas ao autorizar amplamente a “queima controlada”. O vício material, por sua vez, residiria no fato de que o decreto autoriza indiscriminadamente a “queimada controlada” da palha da
301 Art. 7.°, Lei 11.241/2002. 302 Art. 8.°, Lei 11.241/2002.
303 Arts. 9.°, 10, 11 e 12, Lei 11.241/2002.
304 Lei estadual 15.834, de 23 de novembro de 2006. 305 Lei estadual 3.357, de 09 de janeiro de 2007.
306 Decretos autônomos são aqueles editados pelo Poder Executivo, sem que exista uma lei que lhe dê
fundamento. Como explica Celso Antônio Bandeira de Mello, “os regulamentos independentes ou
autônomos (...) ao contrário dos regulamentos executivos, não dependiam de lei alguma e expressavam um poder autônomo do executivo” (Curso de direito administrativo. 25. ed., 2. tir. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 335-336). Tais regulamentos são inadmitidos no Brasil diante do princípio da legalidade e ausência de autorização constitucional expressa nesse sentido, como existe na França.
cana-de-açúcar sem, contudo, exigir o Estudo de Impacto Ambiental e licenciamento ambiental dessa atividade considerada poluidora, conforme exige a Constituição Federal de 1988.
Especialmente sob tais argumentos, o Ministério Público Federal e o Ministério Público do Estado de São Paulo ajuizaram ação civil pública1 em face do Estado de São Paulo e IBAMA, perante a 1.ª Vara Federal de Jaú, na qual determinou-se a paralisação da prática da queima da palha na região, área relativa à 17.ª Subseção Judiciária Federal.
Na mesma direção, outra ação civil pública307 foi ofertada pelo Ministério Público Federal em face do Estado de São Paulo, CETESB, DPRN e IBAMA, perante a 1.ª Vara Federal de Araraquara. Os argumentos do Parquet foram semelhantes aos da ação movida na cidade de Jaú, tendo sido deferida a antecipação da tutela de mérito requerida para suspender as autorizações já concedidas pelos órgãos competentes, bem como a expedição de novas autorizações ambientais para a prática da queima controlada da palha da cana-de- açúcar na área correspondente a 20.ª Subseção Judiciária Federal,308 também determinou que o IBAMA promovesse com exclusividade o procedimento de licenciamento ambiental, sob pena de multa diária de R$10.000,00 (dez mil reais) a quem deixasse de atender tal decisão.
A ação civil pública que tramitou na 1.ª Vara Federal de Jaú encontra-se pendente de recurso diante da apelação distribuída para a Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 3.ª Região, enquanto a segunda ação ainda está em trâmite na 1.ª Vara Federal de Araraquara com decisão antecipatória de mérito. Disso conclui-se que nas cidades localizadas nas áreas das 17.ª e 20.ª Subseções da Justiça Federal foram anuladas as autorizações já concedidas e suspensos novos pedidos de autorização para a queima da palha da cana-de-açúcar, bem como está determinada a competência do IBAMA para promover e exigir o licenciamento ambiental da atividade de queima da palha.
Entretanto, quanto ao mérito, quer nos parecer que não assiste razão a tese quanto a suposta inconstitucionalidade do Decreto 2.661/98. Isto porque a referida norma não diz que é dispensável o licenciamento ambiental, mas tão somente trata da sistemática de obtenção de autorização dos órgãos competentes para a prática da técnica agrícola da queimada, a qual, sem qualquer dúvida, somente pode ser realizada sob os olhos do Poder
307 Ação civil pública n. 2008.61.20.011027-5.
308 A 17.ª Subseção Judiciária Federal compreende as seguintes cidades paulistas: Américo Brasilense,
Araraquara, Boa Esperança do Sul, Borborema, Candido Rodrigues, Dobrada, Fernando Prestes, Gavião Peixoto, Ibitinga, Itápolis, Matão, Motuca, Nova Europa, Rincão, Santa Ernestina, Santa Lucia, Tabatinga, Taquaritinga e Trabiju.
Público, sob sua ciência e controle para que, na eventualidade de ocorrerem excessos, tais como os descritos na lei, possa ser suspensa ou proibida a prática da queimada.
Quanto ao licenciamento ambiental, há que se entender que é direcionado à atividade do setor sucroalcooleiro, de forma que as usinas que possuem plantação de cana ou seus fornecedores devem, para o exercício da respectiva atividade, submeter-se ao procedimento administrativo do licenciamento, sendo certo que a prática da queimada deverá fazer parte dos estudos ambientais, assim como o uso da vinhaça, de agrotóxico e demais práticas que merecem acompanhamento e autorização do Poder Público.
Assim, entendemos de não há inconstitucionalidade no Decreto 2.661/98 ou nas leis estaduais que regulamentam a eliminação gradativa da queimada da palha da cana-de- açúcar, pois não caminham em sentido contrário aos dispositivos constitucionais, ou seja, em momento algum afirmam ser dispensável o licenciamento ambiental previsto na Constituição Federal para todas as atividades potencialmente poluidoras.
Não se pode fazer uma leitura limitada do ordenamento jurídico nacional. Há que se fazer uma leitura ampla, sistemática. Nesse caso, entendemos que a lei maior determina o licenciamento ambiental para as atividades de significativo impacto ambiental, sendo que as demais normas, após a observação desse comando maior, podem e devem regular amiúde as respectivas atividades, vez que à Constituição cabe a exposição de comandos maiores, de princípios, sendo que a legislação infraconstitucional deve respeitá-la, sendo- lhe vedado dispor ao contrário do que prevê a norma maior, o espírito constitucional.
Disso, parece-nos que a boa interpretação sistemática aponta que há que se realizar o licenciamento ambiental e, posteriormente, se observar o regramento do Decreto 2.661/98 para a prática das queimadas, a forma de sua execução e todos os seus limites dispostos na norma defendida.
No mesmo sentido é a legislação especial que trata da aplicação da vinhaça. A lei também não fala em licenciamento ambiental. A norma trata dos requisitos e limites para a utilização desse composto orgânico na lavoura da cana-de-açúcar, assim como a legislação que trata da queima da palha.
Enfim, não há que se falar em inconstitucionalidade das normas pois não dispensam expressamente o licenciamento ambiental, não caminham contrariamente à lei maior.
Vez mais, há que se realizar uma leitura ampla e sistematizada do ordenamento jurídico nacional, de modo a entender que o licenciamento ambiental é direcionado para a atividade, sendo que a queima da palha da cana-de-açúcar (assim como a aplicação da
vinhaça, do agrotóxico etc.) devem fazer parte dos estudos ambientais para o licenciamento da respectiva atividade.
Ademais, cumpre ressaltar que o procedimento administrativo do licenciamento ambiental, não pode representar entrave para o desenvolvimento das atividades do setor sucroalcooleiro, mas sim servir de instrumento para o bom desenvolvimento do setor em respeito ao princípio do desenvolvimento sustentável.