Na medida em que a crise climática se agrava e aumenta sua visibilidade, diferentes instrumentos têm sido criados para avaliar o comportamento dos Estados em relação a essa problemática, procurando objetivos similares aos apresentados nesse segmento da pesquisa. No entanto, a preferência por uma alternativa própria sobre os índices mais relevantes existentes obedece aos motivos elencados a seguir:
Em primeiro lugar, o ICC aparece como um instrumento relativamente simples, na medida em que seus resultados podem ser replicados por outros estudiosos com relativa facilidade, utilizando informação que está disponível para o público.
Em segundo lugar, o ICC é um instrumento multidimensional, já que considera não apenas informação sobre emissões, mas também sobre políticas climáticas. Esse fato torna o ICC diferente de propostas como o “G20 Low Carbon Competitiveness Index” (VIVIDECONOMICS, 2013) que coloca o foco em questões econômicas, ou de aqueles que focam no desenvolvimento de estratégias ou políticas climáticas como o “Climate Action Tracker” (FAKETE ET AL, 2013); o “GLOBE Climate Legislation Study” (NACHMANY ET AL, 2014)” e; o Indice CLIMI (STEVES E TEYTELBOYN, 2013).
Em terceiro lugar, dois índices destacados que avaliam ao mesmo tempo a trajetória de emissões e de políticas – CCPI e CCCI - nos parecem limitados em sua avaliação da segunda dimensão, por diferentes razões. No caso do Climate Change Performance Index (CCPI - BURCK ET AL, 2014), a limitação radica em que baseia sua avaliação sobre a trajetória da política na opinião de especialistas locais, e não em
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informação objetiva e comparável entre países, como o nosso ICC. No caso do Indice de Cooperação em Mudança Climática (CCCI- BERNAUER E BOHLMELT, 2013), que utiliza a base do IC (BÄETTIG ET AL, 2008), a limitação que percebemos é a utilização de indicadores relativos à ratificação e implementação de diferentes elementos da Convenção como única referência para analisar o rumo da política climática.
Em quarto lugar, experimentos interessantes e convergentes com os objetivos dessa pesquisa têm sido descontinuados, como o Climate Competitiveness Index (ACCOUNTABILITY, 2010).
Finalmente, é necessário destacar o Climate Equity Reference Calculator (CERC20), criado pelo Stockholm Environment Institute e que oferece uma ferramenta para calcular a justa proporção do orçamento climático de cada país, dependendo de diferentes cenários em termos de temperatura de estabilização e balanço de capacidades/responsabilidades.
Esse instrumento é em boa medida convergente com os objetivos dessa pesquisa, ao ponto que ele faz parte fundamental da construção da dimensão política do ICC. Não obstante, o CERC considera apenas os compromissos internacionais assumidos pelos países, não considerando o nível de implementação desses “pledges” nem a esfera doméstica da política climática. Tampouco permite diferenciar que parcela do nível compromisso climático corresponde a fatores históricos da economia (trajetória de emissões) ou a políticas climáticas deliberadas. Como veremos, a capacidade do ICC de diferenciar essas duas esferas permite construir algumas hipóteses sobre a trajetória do compromisso climático nas potências latino-americanas e os seus condicionantes.
3.1.3. O índice de compromisso climático
O ICC mede o nível de compromisso climático dos países numa escala que varia entre o nível mínimo de 0 e o nível máximo de 10; essa pontuação pode ser associada a uma categoria qualitativa, apresentada na tabela seguinte:
Tabela 6: Categorias de compromisso climático
Categoria Nota
Muito Baixo 0-2
Baixo 2,1-4
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Médio 4,1-6
Médio Alto 6,1-8
Alto 8,1-10
Elaboração própria
O ICC agrega uma série complexa de dados em duas categorias (A e B). A primeira categoria (A) avalia o perfil de emissões do país, e a segunda o perfil de políticas climáticas (B), outorgando a cada uma um máximo de cinco pontos. A categoria perfil de emissões está dividida em duas subcategorias - emissões per capita e intensidade de carbono do PIB - valendo cada uma 2,5 pontos.
A categoria perfil de políticas está subdividida em cinco categorias: duas de política doméstica, duas de compromissos internacionais com metas de mitigação para 2020 e 2030 feitos perante CQNUMC, e uma de implementação dos compromissos internacionais para 2020. Cada uma das cinco subcategorias vale um ponto. A tabela a seguir oferece mais detalhes sobre a conformação do índice.
Tabela 7: O índice de compromisso climático
A. Perfil de Emissões (5 pontos) 1. Emissões per capita. TCO2e (2,5 pontos)
Dois aspectos diferentes são considerados aqui: o nível e a trajetória das emissões. 0: Muito alto e incrementando (MAI);
0,18: Muito alto e estável (MAS); 0,36: Muito alto e diminuindo (MAD); 0,54: Alto e incrementando (AI); 0,72: Alto e estável (AE); 0,90: Alto e diminuindo (AD); 1,08: Médio e incrementando (MI); 1,25: Médio e estável (MI); 1,43: Médio e diminuindo (MD); 1,61: Baixo e incrementando (BI); 1,78: Baixo e estável (BE); 1,96: Baixo e diminuindo (BD);
2,14: Muito baixo e incrementando (MBI) 2,32: Muito baixo e estável (MBE); 2,50: Muito baixo e diminuindo (MBD);
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2. Intensidade de Carbono do PIB. TCO2e/US$ milhão (2,5 points)
Dois aspectos diferentes são considerados aqui: o nível e a trajetória das emissões. 0: Muito alto e incrementando (MAI)
0,18: Muito alto e estável (MAS) 0,36: Muito alto e diminuindo (MAD) 0,54: Alto e incrementando (AI) 0,72: Alto e estável (AE) 0,90: Alto e diminuindo (AD) 1,08: Médio e incrementando (MI) 1,25: Médio e estável (MI) 1,43: Médio e diminuindo (MD) 1,61: Baixo e incrementando (BI) 1,78: Baixo e estável (BE) 1,96: Baixo e diminuindo (BD)
2,14: Muito baixo e incrementando (MBI) 2,32: Muito baixo e estável (MBE) 2,50: Muito baixo e diminuindo (MBD)
b. Perfil de PolíticaClimática (5 pontos) 3. Política doméstica estrutural (1 ponto)
0,00: Muito baixo: Ausência de legislação ou estratégia de clima: Todos os cinco países em 1990, 2000 e 2007; Argentina e Venezuela em 2015.
0,25: Baixo: Estratégia de mitigação com planos setoriais; Colômbia em 2015; 0,50: Médio: Existência de Lei de Clima. Brasil em 2015.
0,75: Alto: Existência de Lei de Clima com Imposto ao Carbono; México em 2015.
1,00: Muito Alto: Lei Clima com imposto ao Carbono, Ministério de Clima e zero subsídio ao carbono.
4. Política doméstica metas 2020 (1 ponto)
0,00: Muito baixo: Ausência de legislação ou estratégia de clima: Todos os cinco países em 1990, 2000 e 2007; Argentina, Colômbia e Venezuela em 2015.
0,25: Baixo: Compromisso não mensurável ou mais de 15,1 TCo2e. per capita acima da sua proporção
justa 21(PJ).
0,50: Médio: 5,1 a 15 TCo2e. acima da PJ.
0,75: Alto: 0,1 a 5 TCo2e. acima da PJ: México e o Brasil em 2015. 1,00: Muito Alto: 0 ou mais TCo2e. por baixo da PJ.
21 O CERC calcula a relação entre os compromissos de mitigação de cada país (2020 e 2030) e a sua
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5. Política internacional 2020: Compromisso Acordo de Copenhage (AC) (1 ponto)
0,00: Muito baixo: Ausência compromisso: Todos os cinco países em 1990, 2000 e 2007, Venezuela em 2015.
0,25: Baixo: Compromisso não mensurável ou mais de 10,1 TCo2e. per capita acima da sua proporção
justa 22(PJ): Argentina e Colômbia em 2015.
0,50: Médio: 5,1 a 10 TCo2e. acima da PJ.
0,75: Alto: 0,1 a 5 TCo2e. acima da PJ: México e o Brasil em 2015. 1,00: Muito Alto: 0 ou mais TCo2e. por baixo da PJ.
6. Implementação do AC (1 ponto)
0,00: Provavelmente não atingível;
0,50: Atingível com maior esforço: México em 2015 (FAKETE ET AL, 2013; UNEP, 2014; ROELFSEMA ET AL, 2014).
1,00: Provavelmente atingível: Brasil em 2015 (UNEP, 2014, e FAKETE ET AL, 2013) 7. Política internacional 2030: Compromisso de Paris (1 ponto)
0,00: Muito baixo: Ausência compromisso: Todos os cinco países em 1990, 2000 e 2007.
0,25: Baixo: Compromisso não mensurável ou mais de 15,1 TCo2e. per capita acima da PJ: Argentina
e Venezuela23 em 2015.
0,50: Médio: 5,1 a 15 TCo2e. acima da PJ: Brasil, Colômbia e, México em 2015. 0,75: Alto: 0,1 a 5 TCo2e. acima da PJ;
1,00: 0 ou mais TCo2e. por baixo da PJ. Fonte: Elaboração própria
Dimensão A: Perfil de emissões
Nas duas subcategorias – emissões per capita e intensidade de carbono - que conformam o perfil de emissões, o ICC avalia dois aspectos diferentes: se o nível das emissões é muito baixo, baixo, médio, alto ou muito alto; e se a trajetória das emissões é crescente, decrescente ou estável.
Para o caso das emissões per capita, o valor de fronteira que separa o nível baixo do nível médio é a média das emissões per capita globais em 2011: aproximadamente 6,5 TCo2e (WRI). A categorização resultante está expressa na seguinte tabela:
Tabela 8: Categorias de emissões per capita
Categoria Valor (ton CO2e)
Muito Baixa Menos de 3,25t
22 Segundo CERC
23 O CERC não calculou o compromisso de 2030 de Venezuela, razão pela qual lhe assignamos essa
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Baixa 3.26 a 6.5t
Média 6,51 a 9.75t
Alta 9.75 a 13t
Muito Alta Mais de 13t
Fonte: Elaboração própria
Para o caso de intensidade de carbono do PIB, o valor que separa o nível baixo do nível médio é também o correspondente à média global em 2011, aproximadamente 500 TCo2e/US$Milhão (WRI). As categorias resultantes são expressas na tabela 9.
Tabela 9: Categorias de Intensidade de Carbono do PIB
Categoria Valor (TCo2e/US$Milhão)
Muito Baixa Menos de 250t
Baixa 251 a 500t
Media 501 a 750t
Alta 751 a 1000t
Muito Alta Mais de 1000t
Fonte: elaboração própria
Para ambas as subcategorias, “estável” significa um nível de oscilação igual ou inferior a 5% em relação ao período prévio, ao tempo que a categoria “incrementando” significa +5% e “diminuindo” -5%, sempre com referência ao período prévio.
Dimensão B: Perfil de política climática
A dimensão “perfil de política climática24” está dividida em cinco subcategorias, três delas (números 4, 5 e 7) estão desenhadas para avaliar o nível de convergência das metas das políticas de mitigação nacionais com o a proporção do orçamento global de carbono de cada país de acordo com a simulação do Climate Equity Reference Calculator (CERC). Para nosso índice, escolhemos a seguinte configuração.
Figura 1: Parâmetros para o cálculo da proporção justa do esforço de emissão (CERC)
24 Definimos política climática para essa pesquisa, toda medida do Estado que aponte deliberadamente á
redução de emissões como objetivo prioritário. Dessa forma, medidas com impactos eventuais sobre mitigação, como políticas florestais e energéticas sem objetivo de mitigação, não são consideradas aqui.
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Fonte: CERC25
Essas subcategorias consideram os compromissos de mitigação domésticos e internacionais feitos pelos países para o ano 2020 e os compromissos internacionais para 2030 (INDCs); e oscilam entre uma categoria “muito baixo”, que envolve a ausência de qualquer compromisso, e uma categoria “muito alto”, que excede as exigências de mitigação contidas no cenário de estabilização de 2C.
Das outras duas sub-categorias, a número 3 avalia o estado estrutural da política doméstica, e oscila entre o extremo muito baixo de ausência de qualquer estratégia de mitigação e o extremo muito alto de existência de uma lei de clima com imposto ao carbono, ausência de subsídios aos combustíveis fósseis e a existência de um Ministério de Clima. Finalmente, a sub-categoria número 6 lida com a implementação dos compromissos internacionais de mitigação para 2020, se eles existirem para os país e fossem quantificáveis - como no caso do Brasil e do México.
Em alguns casos, é possível imaginar uma superposição das metas de mitigação domésticas com as metas internacionais - como de fato acontece nos casos do México e
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do Brasil, em que as metas submetidas à CQNUCC no marco do AC são as mesmas que as contidas na legislação doméstica.
Defendemos, no entanto, que esse fato não representa um exercício de redundância ou ‘double counting’, porque, ainda tendo as mesmas metas, as políticas são essencialmente diferentes: as metas contidas nas políticas domésticas formam parte da estrutura legal interna do país, e por tanto, sujeitas a “enforcement” pelas autoridades judiciais nacionais; no caso dos compromissos internacionais, eles não apenas são voluntários, mas ainda estão sujeitos a fraca capacidade de “enforcement” das instituições internacionais. A categoria clássica de anarquia como característica central da vida internacional, se apresenta aqui com clareza.
Existe uma premissa subjacente que informa a dimensão política do índice e afirma que a ausência de metas quantificáveis de mitigação é incompatível com a estabilização do sistema climático. De forma que, argumentos como “Accepting emission limits, however, is not the only measure of whether a country is contributing to climate change mitigation” (CHANDLER ET AL, 2002: ii) não são mais adequados. Essa premissa é convergente com a norma internacional em consolidação que exige compromissos de mitigação para todos os países, como afirmado em capítulos anteriores.
Uma pergunta prática que surge desse movimento indaga sobre a pertinência de utilizar o mesmo padrão para medir o nível de compromisso climático no ano 1990, 2000 ou 2015, dado que as exigências nacionais e internacionais para o estabelecimento de metas de mitigação eram menores no começo do período, particularmente para os países não anexo 1. A resposta é positiva por três motivos. Primeiro, o índice aplicado é o mesmo para todos os países, de forma que a comparação não se vê contaminada por um tratamento diferenciado dos casos. Segundo, esse movimento permite captar a evolução da norma internacional em relação aos esforços de mitigação dos países. Finalmente, os efeitos positivos em termos de mitigação de políticas não climáticas são captados pela dimensão perfil de emissões do índice, de forma que esse esforço de mitigação “involuntário” não se perde.
O caso que ilustra de forma clara esse último ponto é o sucesso brasileiro no controle de desmatamento a partir de 2005, que resultou numa relevante redução de emissões de GEE, ainda sem ser esse o objetivo central do plano de desmatamento da Amazônia. Como veremos mais na frente, o Brasil leva um zero na nota de política climática para a aplicação do ICC em 2007, mas o esforço de mitigação é captado pelo
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perfil de emissões do índice, elevando a nota do país. Quando finalmente o Brasil transforma essa política de desmatamento na coluna vertebral da política nacional de mudança climática e coloca metas de mitigação entre 2009 e 2010, a nota do país aumenta, como refletido na aplicação do ICC para o ano 2015.
Construído dessa forma, o ICC está sinalizando que as políticas climáticas como tal são fundamentais, não apenas pela ambição das metas incluída nelas, mas porque a sua existência indica que uma determinada sociedade está inclinada a tomar certos compromissos para mitigar a mudança climática global. É claro que uma advertência quase obvia aparece aqui: em muitos países existe uma distância signifiacativa entre a norma e a implementação, isto é, entre o estabelecimento de compromissos de mitigação e o efetivo cumprimento desses compromissos. Particularmente os países da América Latina são inclinados a estabelecerem planos que nunca são implementados, fato que a nossa pesquisa qualitativa tende a ratificar. Assim, a distância entre discurso e prática será capturada de forma mais detalhada na análise qualitativa dos casos, fato que reforça o argumento sobre a complementariedade entre ele e o ICC.
Resumindo, a questão fundamental subjacente aqui abordada diz respeito ao valor intrínseco da política climática: É ela essencial para estabilizar o sistema climático? Ou resultados similares em termos de mitigação podem ser alcançados como corolário eventual de políticas com intenções ‘não climáticas’, como proposto no Hartwell Paper (PRINS ET AL, 2010).
A assunção basal dessa pesquisa, é que a humanidade ultrapassou o estágio em que podia atingir a estabilidade do sistema climático apenas como co-benefício de outras políticas e que, pelo momento, a única saída possível que oferece alguma chance de sucesso é o estabelecimento de legislação e estratégias de mitigação com metas mensuráveis.