Segundo Juan Méndez, tem havido “(...) uma tendência de cooperação internacional para ajudar a promover as condições da administração da justiça em países subdesenvolvidos”146, para que estes alcancem padrões melhores de independência e imparcialidade dos tribunais. A influência da assistência estrangeira, no entanto, raramente tem sido usada para ações que sejam condizentes com os objetivos anunciados, ou seja, “(...) para incentivar os sistemas judiciários e procurar maneiras de dinamizar os procedimentos ineficientes e modernizar as normas jurídicas de modo a adaptar as condições dos juízes e promotores às demandas da vida cotidiana”147, como relataremos a seguir.
O México está procurando inserir-se neste contexto de modernização por meio de um discurso que pode ser observado no “Programa Nacional de Segurança Pública” (1998). Este programa teve como um dos objetivos a elaboração de convênios internacionais de cooperação. Já foram firmados convênios internacionais com a Espanha, a França e o Reino Unido para trocar experiências sobre a profissionalização dos agentes da
145 Idem, p. 28.
146 MÉNDEZ, Juan. Reforma institucional, inclusive acesso à justiça: introdução. In. MÉNDEZ, Juan E.;
O’DONNELL, Guillermo; PINHEIRO, Paulo Sérgio (Orgs.). Ob. Cit., 2000, p. 125.
segurança pública e da justiça148.
De toda forma é evidente o interesse dos Estados Unidos no México, o que por certo inclui preocupações com condições de segurança. Tal interesse pode ser ilustrado pelo Projeto de Pesquisa intitulado “The Mexico Project”, no âmbito da “NAFTA Trilateral Partnership Initiative”, desenvolvido durante os anos de 1995 a 1999 e que resultou em relatórios como o “Reporte al Grupo de Tarea – Seguridad pública y gobernabilidad democrática: desafios para México e Estados Unidos”, que mapeia os problemas que o México representa aos Estados Unidos (tais como o aumento dos índices criminais, a imigração ilegal, o tráfico de drogas, o crime organizado, a ineficiência na aplicação da lei etc.). Um dado significativo apresentado no relatório referido é a colocação do México em terceiro lugar entre os países do mundo que mais compram equipamentos de segurança.149 “Según un estudio de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, en 1998 en la Ciudad de México, había más guardias de seguridad privados que policías”150.
Antes do atentado de 11 de setembro de 2001 nos Estados Unidos, Adré-Jean Arnaud referia-se às mudanças na natureza da segurança global exatamente no sentido da segurança de todos e de interferências democratizantes de organismos supranacionais em Estados Nacionais.
A natureza da segurança global mudou. Centrada tradicionalmente na segurança dos Estados, ela se orienta rumo à segurança de todas as pessoas e do conjunto dos habitantes do
148 PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA. In. Revista Mexicana de Prevención y
Readaptación Social. N. 2, Nueva Época. Mayo – Agosto, 1998, p. 327.
149 FONTE: La Jornada, 13 de junho de 1997. (CHABAT, Jorge; BAILEY, John. Reporte al Grupo de
Tarea: Seguridad pública y gobernabilidad democrática: desafios para México y Estados Unidos, 2000.
Mimeo.)
planeta. Algumas idéias prevalecem, fundamentadas na construção da confiança, da cooperação, da transparência, do desarmamento progressivo, da conversão das economias de guerra e das indústrias de armamento, da desmobilização, da desmilitarização. Esses objetivos ultrapassam as fronteiras nacionais. E tanto isso é verdade que vemos intervenções cada vez mais freqüentes acontecerem em questões internas dos países por motivos de segurança global.151
Atualmente a dimensão política global apresenta outras direções possíveis, tendo conseqüências locais ainda não controladas pela via da participação cidadã 152 , radicalizando-se a resposta ao crime, seja ele praticado pelos “inimigos” internos ou externos, ou seja, percebe-se uma resposta intolerante, que vai da criminalidade de rua ao terrorismo.
A política de segurança do Distrito Federal mexicano é um tipo de conformação possível a partir destas interferências; ela é o reflexo dos ajustes estruturais e da transição política, bem como no sentido da complexidade crescente das dinâmicas globais de poder. Trata-se, portanto, de uma associação entre a perspectiva democrática e sua redefinição no panorama mundial, e o medo decorrente das inúmeras ameaças que caracterizam a sociedade do risco e justificam as respostas repressivas.
No período estudado pudemos constatar a existência de mudanças na Política Criminal que estiveram e estão relacionadas às noções sobre democracia e sobre a legitimidade dos regimes democráticos atuais nas Américas, mas também houve uma
151 ARNAUD, André-Jean. Ob. Cit., 1999, p. 164 – 165.
152 Entende-se por participação cidadã o “(...) processo complexo e contraditório entre sociedade civil, Estado
e mercado, em que os papéis se definem pelo fortalecimento dessa sociedade civil mediante a atuação organizada dos indivíduos, grupos e associações. Esse fortalecimento dá-se, por um lado, com a assunção de deveres e responsabilidades políticas específicas e, por outro, com a criação e exercício de direitos. Implica também o controle social do Estado e do mercado, segundo parâmetros definidos e negociados nos espaços públicos pelos diversos atores sociais e políticos.” (TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: Limites e desafios da participação cidadã. São Paulo: Cortez, 2001, p. 30).
Para Antônio del Valle Martinez uma das mais importantes demonstrações de participação comunitária em matéria de segurança pública no México ocorreu em Lomas de Chapultepec, onde os vizinhos fundaram, no ano de 1925, uma Unidade de Vigilância Privada sustentada por eles mesmos. Esta Unidade é o que se conhece hoje como Polícia Auxiliar. (DEL VALLE MARTÍNEZ, Antônio. Ob. Cit., 2004, p. 71).
mudança de foco destas políticas decorrente do abandono da perspectiva ressocializadora no Direito Penal, passando-se para o que tem sido chamado de Justiça Actuarial, ou seja, para uma visão de tutela da segurança pública e preservação da ordem como técnica de gestão do risco criminal.153 Para Alessandro De Giorgi:
El término ‘actuarial’ nos remite, em primer lugar, a los procedimientos matemáticos, em particular a la matemática aplicada a los seguros. Así es como se define el conjunto articulado de procedimientos, inferencias lógicas, técnicas argumentativas de cálculo estadístico y probabilístico aplicado a los sistemas de aseguramiento del riesgo.
Cuando nos referimos al pensamiento asegurador, pensamos en estrategias que se constituyen en torno a un conjunto de instrumentos destinados a la gestión racional y economicamente eficaz del riesgo. La práctica actuarial consiste en definitiva en la elaboración de sistemas de monetarización y redistribución de determinados factores de riesgo dentro de una colectividad individualizada o individualizable: en este caso, la colectividad de los asegurados.154
Estas práticas actuariais servem, sobretudo, para manter sob controle um grande universo de indesejáveis que está presente no ambiente urbano e metropolitano, sendo esta a principal vocação da Justiça Actuarial. Tal justiça é, no fundo, a oficialização da seletividade do sistema penal, que sempre existiu, mas que não se torna menos nociva pela visibilidade com que surge nas atuais tendências para que o sistema penal providencie respostas coletivas aos riscos que nem sempre são coletivos. Este tipo de justiça está descrito de forma simples e suficiente por Benoni Belli, ainda que ele não utilize esta categoria:
153 DE GIORGI, Alessandro. Zero Tolleranza: strategie e practiche della società di controllo. Tradução do
original italiano para o espanhol de Roberto Bergalli, p. 39. Mimeo. Também sobre a Justiça Actuarial ver YOUNG, Jock. La sociedad escluyente: exclusión social, delito y diferencia em la Modernidad tardía. Madrid: Marcial Pons, 2003.
A justificação da violência policial como única alternativa para combater o mal se conjuga com os estereótipos que identificam os setores supostamente mais propensos ao crime. Esse segundo aspecto é igualmente essencial nos discursos sobre a violência: não basta observar que o mal deve ser erradicado, uma vez que o criminoso dificilmente poderia ser reeducado, é preciso contar também com determinados parâmetros que orientem a ação voltada para erradicação do mal. Em outras palavras, deve-se
identificar e classificar a população pelo grau de periculosidade, pelo risco potencial que podem oferecer à segurança da sociedade. [grifos nossos]155
Neste tipo de justiça não são perseguidos indivíduos e sim grupos de pessoas consideradas perigosas de acordo com a conjuntura, podendo ser, por exemplo, índios de Chiapas no México, ou membros do Movimento dos Sem Terra (MST) no Brasil, brasileiros ou mexicanos ilegais nos Estados Unidos, entre outros.
Os reflexos das mudanças relatadas acima, que estão presentes na situação socioeconômica de diversos países, tanto “centrais” quanto “periféricos”, são acompanhados e relatados por diversos autores156 como a passagem do Estado Social ao Estado Penal157. No caso da realidade regional periférica há uma grande dificuldade na caracterização dos Estados como Estados de Bem-Estar Social, especialmente se comparada à realidade dos países com índices superiores de desenvolvimento humano. Mas
155 BELLI, Benoni. Ob. Cit., 2004, p. 31.
156 Para citar somente alguns: BORDIEU, Pierre (diretor dos Actes de la Recherche en Sciences Sociales, cujo
número 124, de setembro de 1998 teve como título De L’État Social à L’État Pénal); WACQUANT, Loïc (As
prisões da miséria. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. Punir os pobres: a nova gestão da miséria nos Estados Unidos. Coleção Pensamento Criminológico – Instituto Carioca de Criminologia. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 2001); ARNAUD, André-Jean (O direito entre modernidade e globalização. Rio de Janeiro: Renovar, 1999); ZAFFARONI, Eugênio Raúl; BATISTA, Nilo et alli. (Direito penal brasileiro I. Rio de Janeiro: Revan, 2003); BAUMAN, Zygmunt (Globalização: as conseqüências humanas. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1999. Comunidade: a busca por segurança no mundo atual. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003. Europa: uma aventura inacabada. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2006, p. 94 e 95.); TAVARES, Juarez (A globalização e os problemas de segurança pública. In. Ciências Penais. Revista da Associação Brasileira de Professores de Ciências Penais Vol. 0. São Paulo: RT, 2004, p. 127 – 142); DORNELLES, João Ricardo Conflitos e
segurança: entre pombos e falcões. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.)
157 “O sucesso de público do programa Tolerância Zero, baseado em uma criminologia conservadora que se
adapta bem a um período de descrédito do Estado de bem-estar, é o signo de uma época em que o individualismo foi levado ao paroxismo e em que ao Estado é crescentemente atribuída uma função basicamente penal”. (BELLI, Benoni. Ob. Cit., 2004, p. XIV).
é importante notar que, no plano formal, a Constituição Mexicana de 1917, resultante da Revolução, foi a primeira Constituição que estabeleceu direitos sociais, antes mesmo da Constituição da República de Weimar na Europa158, sendo conhecida como a primeira Constituição do Estado Social.
No entanto, o tipo de Estado que está sendo constituído hoje, tendo em vista as necessidades da sociedade de capitalismo global, tem sido referido como um Estado Penal. Trata-se de uma tendência de recuo da ação do poder público em áreas essenciais, como a saúde, a educação, a habitação, os transportes, a previdência, o emprego e a renda, ao passo que é expandido o potencial repressivo e de controle, ao menos no discurso.
Note-se, por exemplo, a afirmação de Luiz Alberto Gouvêa sobre necessidades habitacionais, investimentos estatais e globalização. Para ele o processo de globalização:
(...) restringe os recursos do Estado para atuar na urbanização e nas melhorias urbanas, pois investimentos nesse setor não estão previstos nas metas impostas a serem cumpridas pelos organismos financeiros internacionais, até porque não há qualquer tipo de interesse comercial internacional na melhoria de condições de habitação no Brasil, pois os donos das multinacionais não moram aqui e a quase totalidade dos materiais construtivos são aqui produzidos.159
Tal como ocorre nas outras áreas citadas acima, a segurança dos cidadãos também passa a ser compartilhada com a iniciativa privada, em razão de conhecidas e freqüentes demandas por mais segurança que justificariam este apelo, estando submetida às leis do mercado. Contudo, o Estado ainda aparece como guardião da ordem, enquanto exerce simbolicamente as funções de controle, ao passo que padrões de eficiência no “combate ao
158 ACOSTA, Mariclaire. Ob. Cit., 2000, p. 625.
159 GOUVÊA, Luiz Alberto. Violência estrutural. In. PAVIANI, Aldo; FERREIRA, Ignez Costa Barbosa;
crime” são atribuídos e esperados de ações conjugadas com a iniciativa privada160. Além disso, as demandas por segurança estão geralmente concentradas no risco criminal, sendo constituída assim, segundo Eugênio Raul Zaffaroni, Nilo Batista e outros, uma imagem bélica do poder punitivo que tem conseqüências importantes na estrutura e dinâmica social, uma vez que:
(...) por via da absolutização do valor segurança, implica aprofundar sem limite algum o que o poder punitivo provoca inexoravelmente, que é a debilitação dos vínculos sociais horizontais (solidariedade, simpatia) e o reforço dos verticais (autoridade, disciplina). O modelo de organização social comunitária perde terreno perante o de organização corporativa. As pessoas se acham mais indefesas diante do estado, devido à redução dos vínculos sociais e do desaparecimento progressivo de outros
loci de poder na sociedade. A própria sociedade – entendida como conjunto de interações – reduz-se e torna-se presa fácil da única relação forte, que é a vertical e autoritária. A imagem que se projeta verticalmente tende a ser a única, porque a redução dos vínculos horizontais impede sua confrontação com vivências alheias. O modelo de estado que corresponde a uma organização social corporativa é o do estado de polícia.161
De acordo com este pensamento, quanto mais acentuada estiver a lógica punitiva, menores serão as possibilidades de se estabelecer um tipo de dinâmica social não excludente, orientada democraticamente para questões públicas relativas à segurança, e não apenas restritas à segurança contra o risco criminal percebido por grupos já incluídos e que podem arcar com os custos da oferta privada deste bem essencialmente público162. As Nações Unidas, por exemplo, apresentam os seguintes princípios para um governo democrático na área da segurança em seu “Relatório de Desenvolvimento Humano 2002”:
160 TAVARES, Juarez. Ob. Cit., 2004, p. 133 a 138.
161 ZAFFARONI, Eugenio Raul; BATISTA, Nilo et alli. Ob. Cit., 2003, p. 59.
162 Sobre este assunto já nos posicionamos anteriormente no artigo intitulado “A segurança é pública”,
A autoridade suprema em matérias fundamentais de segurança tem que depender dos representantes eleitos;
As organizações de segurança devem funcionar de acordo com a lei constitucional e internacional e com o respeito aos direitos humanos;
Informações sobre planejamento e recursos devem estar disponíveis tanto dentro do governo como para o público;
A segurança tem que ser gerida usando uma abordagem compreensiva e disciplinada. Isso significa que as forças de segurança devem estar sujeitas aos mesmos princípios de gestão do setor público que as outras partes do governo, com pequenos ajustamentos adequados à confidencialidade da segurança nacional;
(...) (Suprimido por estar incompreensível).
As autoridades civis precisam ter capacidade para exercer controlo político sobre as operações e o financiamento das forças de segurança;
A sociedade civil deve dispor de meios e capacidade para monitorizar as forças de segurança e fornecer contributos construtivos para o debate sobre a política de segurança;
O pessoal da segurança tem que ser formado para desempenhar profissionalmente suas funções e deve reflectir a diversidade das respectivas sociedades – incluindo mulheres e minorias;
Os decisores políticos têm que dar a máxima prioridade à proteção da paz regional e local163. [grifos nossos]
De acordo com o mesmo relatório, ao longo dos últimos 15 anos 140 países adotaram muitos dos fundamentos da democracia (especialmente o sistema de eleições multipartidárias), mas muitos destes países não conseguiram proporcionar os empregos, os serviços e a segurança pessoal necessários e desejados164. Jorge Zaverucha fala sobre este problema em seu livro “FHC, Forças Armadas e Polícia”, em capítulo intitulado “A semidemocracia brasileira”165, onde expõe os problemas da democracia formal. Para ele, a
163 ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS. Relatório do Desenvolvimento Humano. Aprofundar a
democracia num mundo fragmentado. PNUD, Lisboa, 2002. Caixa 43, p. 90.
164 Idem, p. V.
165 O autor utiliza a definição de semidemocracia de Marina Ottaway dizendo que “(...) seriam democracias
imperfeitas, mas que lenta e gradualmente chegarão a ser, um dia, sólidas democracias” e segue sua explicação dizendo: “Para mim, o importante é que tanto o conceito de semidemocracia como o de semi- autoritarismo aponta para a existência de um regime híbrido, ou seja, aquele que permite a coexistência de traços democráticos e autoritários. O caso brasileiro aproxima-se mais de uma semidemocracia pois não
depender do contexto socioeconômico a democracia formal pode ser vista por muitos como irrelevante, além de servir de fachada para a manutenção de situações desiguais e de violações de direitos civis.166 Este é um problema bastante conhecido nos países estudados; o que não é percebida é a desconexão existente entre o padrão de democracia e o de qualidade de vida das Nações Unidas e as pautas impostas aos países pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), Banco Mundial e outros organismos internacionais que financiam políticas públicas, inclusive de segurança, bem como as chamadas reformas do Estado de diversas gerações. Quer dizer, de um lado existe a determinação de um padrão democrático a ser perseguido e alcançado e de outro existe a negação das condições fáticas para alcançar-se este padrão, pois os investimentos permitidos pelos acordos de cooperação internacional não se coadunam com tais exigências. Esta observação é corroborada por Flávia Piovesan quando ela diz que:
Embora as agências financeiras internacionais estejam vinculadas ao sistema das Nações Unidas, na qualidade de agências especializadas, o Banco Mundial e o Fundo Monetário Internacional, por exemplo, carecem da formulação de uma política vocacionada aos direitos humanos. Tal política é medida imperativa para o alcance dos propósitos da ONU e, sobretudo, para a coerência ética e principiológica que há de pautar sua atuação. A agenda de direitos humanos deve ser, assim, incorporada no mandato de atuação destas agências167.
Os “Planos Nacionais de Direitos Humanos I e II”, 1996 e 1999 respectivamente, lançados durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, são mencionados por Neusa Romero Barazal como importantes “(...) no sentido de realinhar a democracia nacional aos
encontro um projeto deliberado das elites políticas de manterem este hibridismo indefinidamente”. (ZAVERUCHA, Jorge. FHC, forças armadas e polícia. Rio de Janeiro: Record, 2005, p. 39).
166 Idem, p. 17 a 21.
moldes democráticos definidos no plano internacional pela Organização das Nações Unidas – ONU.”168
Ainda que autoritários os governos os discursos quase sempre são democráticos, a aparência é de democracia (apesar de outros aspectos não acompanharem a formação deste quadro), mas nem sempre a história permite que os países experimentem situações de vida condizentes com os princípios democráticos e humanitários, ainda mais quando de trata de um tema como o da segurança que, como dissemos na introdução do nosso trabalho, está no centro das relações de poder das sociedades e entre elas.
Vejamos, por exemplo, a posição dos movimentos sociais na agenda da política de segurança nacional do México. Eles estão colocados ao lado de problemas como grupos armados e terrorismo, que são os atuais pretextos para a suspensão ou eliminação de direitos e garantias fundamentais169. No Brasil a situação não é diferente. Segundo Jorge Zaverucha, durante o governo Fernando Henrique Cardoso o Exército classificou movimentos sociais como “forças adversas”, admitindo “arranhar direitos dos cidadãos em nome da manutenção da lei e da ordem”170. Documentos sigilosos tornados públicos em 2001 e mencionados pelo autor citado equiparavam o crime organizado, o narcotráfico e os movimentos populares ao Movimento dos Sem Terra (MST).171 Este tipo de visão sobre os movimentos sociais expõe a dificuldade destes estados em dialogar com outros atores sociais e também com a dissidência política pelo perigo que representam para a ordem
168 BARAZAL, Neusa Romero. A versão brasileira dos Direitos Humanos. Uma reflexão política-
antropológica dos PNDHs I e II., p. 35, p. 37. (http://www.usp.br/prolam/downloads/2005_1_2.pdf - Acesso em 12 de janeiro de 2006).
169 Sobre a repressão política na história do Direito Penal ver DAL RI JÚNIOR, Arno. O estado e seus
inimigos. Rio de Janeiro: Revan, 2006. O último capítulo da terceira parte do livro trata justamente dos novos inimigos da segurança do Estado, narrando a emergência dos “Atos Patrióticos” dos Estados Unidos após 11/09.
170 ZAVERUCHA, Jorge. Ob. Cit., 2005, p. 202. 171 Idem, ibidem.
estabelecida. Preferem, então, alimentar o medo e uma cultura da insegurança. Adre-Jean Arnaud prefere falar de uma cultura global da violência. Para ele, o desenvolvimento desta cultura se deve:
(...) em parte, ao fato de que os objetivos de liberdade dos povos freqüentemente justificaram o recurso a uma violência sistemática e cega. Mas deve-se também ao fato de que, durante muito tempo, e
antes desse recente entusiasmo que se observa pela globalização da democracia, os países centrais terem se adaptado bastante bem