A privatização se observa nos dois países estudados, tanto no sistema de segurança
quanto no sistema penitenciário. Cecília Coimbra traz em seu estudo sobre segurança urbana vários exemplos veiculados na mídia na década de 1990, de policiais envolvidos em crimes de tortura que foram “incorporados” à iniciativa privada na área da segurança:
Um exemplo disto é a presença de um ex-torturador que serviu, nos anos 70, no DOI-CODI/RJ, à frente de uma agência paulista de segurança privada, nos anos 80. Seu nome: João Câmara Gomes Carneiro, Major da Cavalaria do Exército que comandou sessões de tortura a presos políticos no 12o RI de Belo Horizonte,
em 1968-1969, e no DOI/CODI/RJ, em 1969-1970. Em reportagem do Jornal Folha de São Paulo foi levantado um número significativo de policiais civis que, ainda na ativa, são também donos de empresas de segurança privada. Dentre alguns citados chamou-nos a atenção, David dos Santos Araújo, hoje Delegado de 1a classe,
lotado no Deplan (Departamento de Planejamento) da Polícia Civil de São Paulo e dono da “Osvil Organização de Segurança e Vigilância”. Este policial também pertenceu ao aparato de repressão, sendo acusado por vários ex-presos políticos de participar diretamente em torturas na OBAN (Operação Bandeirantes), no final dos anos 60 e no início dos 70, sendo um dos responsáveis pela morte do militante Joaquim Alencar de Seixas, em 17 de abril de 1972. Ainda, segundo esta reportagem, “o Brasil tem (em 1998) mais vigilantes de empresas de segurança do que policiais civis e militares. Os vigilantes são oficialmente 500 mil, segundo a confederação nacional da categoria. Os policiais somam cerca de 470 mil, nas contas do Ministro da Justiça. Contabilizando os vigilantes clandestinos de empresas não autorizadas pela Polícia Federal, a categoria chega a 800 mil homens (...). No ano passado (1997) o setor foi o segundo em São Paulo na geração de empregos. No país, as 1100 empresas faturaram R$ 4,5 bilhões”. Informa, ainda esta matéria, que o incremento da segurança privada no Brasil verificou-se no final dos 60, “quando o governo obrigou os bancos a contratar vigias para evitar assaltos da guerrilha”.203
Quanto ao sistema penitenciário já existem, pelo menos, duas experiências no Brasil. Uma no estado do Paraná e outra no estado do Ceará. Este processo de privatização de prisões iniciou-se no Governo Fernando Henrique Cardoso, apesar de diversas denúncias
203 COIMBRA, Cecília. Discursos sobre segurança pública e produção de subjetividades: a violência urbana
de inconstitucionalidade deste tipo de alternativa204, além da inadequação da mesma à legislação brasileira e às “Regras Mínimas para o Tratamento dos Reclusos”, estabelecidas pela Organização das Nações Unidas em 1955205.
A privatização, ou terceirização, é justificada na incapacidade do próprio governo federal e dos executivos estaduais em resolver problemas como a superpopulação carcerária206, as rebeliões, a incapacidade ressocializadora das instituições existentes relacionada, inclusive, à ociosidade dos presos. Estão sendo admitidas, portanto, verdadeiras indústrias de prisão, implantadas a partir de uma brecha na legislação207 que estaria facultando a terceirização de determinadas atividades que não representassem o
204 Neste sentido: ZACKSESKI, Cristina. Ob. Cit. 2002, p. 31 – 53.
205 As Nações Unidas, em suas Regras Mínimas (n. 46.3), recomendam que os participantes da execução
penal, em todos os níveis, sejam funcionários públicos em sentido estrito, além de colocar as seguintes ressalvas ao trabalho realizado nas indústrias de prisão:
Regra 72.2. “(...) os interesses dos presos e de sua formação profissional não deverão ficar subordinados ao desejo de lograr benefícios pecuniários para uma indústria penitenciária”.
Regra 73.1. “As indústrias e granjas penitenciárias deverão, preferivelmente, ser dirigidas pela própria administração, e não por contratantes particulares”.
206 Segundo Elias Carranza entre 1997 e 1999 o Brasil apresentava um excesso de 72.514 presos em relação à
sua capacidade (65.883 vagas, totalizando 138.397 presos), e o México, no mesmo período, um excesso de 35.710 presos (sua capacidade era de 108.551 vagas, totalizando 144.261 presos). Isso indica que a execução penal brasileira está pior que a mexicana em termos de espaço. No entanto, no México a população prisional está crescendo rapidamente, tendo passado de 87.733 presos em 1992 para 144.261 em 1999. Enquanto o país teve um crescimento vegetativo da população de 20% o crescimento da população prisional foi de 80 %. Infelizmente o autor não apresenta a comparação no tempo para o caso brasileiro. (CARRANZA, Elias. Los
sistemas penitenciários en el año 2000. In. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA.
Conferencia Nacional de Prevención y Readaptación Social. Noviembre, 1999, p. 30 e 36). No Brasil a situação atual é a seguinte:
Brasil 2004 2005
População do Sistema Penitenciário 262.710 296.919
Vagas do Sistema Penitenciário 200.417 206.347
Secretaria de Segurança Pública 73.648 64.483
População Prisional do Estado 336.358 361.402
FONTE: DEPEN. Sistema Penitenciário no Brasil. Dados Consolidados. Ministério da Justiça, 2006.
207 A Lei de Execuções Penais, em seu Art. 34, estabelece que: “O trabalho poderá ser gerenciado por
fundação, ou empresa pública com autonomia administrativa, e terá por objetivo a formação profissional do condenado”. Esta norma vem sendo interpretada de maneira que as empresas ou fundações públicas tenham a função de promover e supervisionar o trabalho, podendo entregar a execução direta deste a empresas privadas. Mas o que realmente tem favorecido as empresas privadas na exploração do trabalho penitenciário é a redação atual do Art. 36 da LEP, que diz respeito ao trabalho externo: “O trabalho externo será admissível para os presos em regime fechado somente em serviços ou obras públicas realizadas por órgãos da administração direta ou indireta, ou entidades privadas, desde que tomadas as cautelas contra a fuga e em favor da disciplina.”
controle da execução penal, e sim complementos deste, tais como: alimentação, vestuário, assistência jurídica (!), médica, odontológica e psicológica, sendo que o principal a oferecer seria mesmo a possibilidade de trabalho e, em alguns casos, a construção dos próprios estabelecimentos. Contudo, fica flagrante a interferência da administração privada na execução da pena quando a empresa pode escolher os presos de melhor comportamento do sistema prisional público para ocuparem as vagas, bem como devolver aqueles que não “tiverem disposição para o trabalho”208, o que já ocorre no Brasil.
Na Cidade do México, em 1999 houve uma Conferência Nacional sobre Prevenção e Readaptação Social na qual foram discutidos temas afetos à segurança e também à questão prisional. Os resultados da conferência foram consolidados num documento, subscrito em 19 de novembro daquele ano, que se chamou “Declaración de la Conferencia Nacional de Prevención y Readaptación Social del Sistema Nacional de Seguridad Pública”. Note-se que o Sistema Nacional de Segurança Pública do México abarcava tanto ações que não fazem parte do Sistema Penal209, quanto ações que vão até a execução penal, mas que não incluem ações posteriores. Este posicionamento é revelador de:
- uma visão etiológica da criminalidade;
- transformação do sistema penal mexicano em um grande sistema policialesco; - uma visão da prevenção como ação policial;
- esquecimento de medidas para a reintegração social dos condenados.
Outro problema é a visão do sistema penal inteiro a partir da lógica do sistema de segurança. Ele transparece na fala do Secretário Executivo do Sistema Nacional de
208 CORREIO BRAZILIENSE. Presídio só para comportados. 13/05/2001, p. 21.
209 JIMÉNEZ ARRIAGA, Andrés de Jesús. Política de prevención y readapatación social hacia el Siglo XXI,
p. 149 e 150. PEÑALOZA, Pedro José. La política del gobierno del distrito federal en materia de prevención del delito. In. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Ob. Cit., Noviembre, 1999, p. 127.
Segurança Pública em 1999, Mayolo Medina Linares, na Conferencia sobre o SNSP, que apresenta com naturalidade o fato de estarem, dentro do sistema de segurança “(...) todas estas políticas, que tienen que ver desde la prevención, procuración, administración y readptación social, [en] un solo sistema nacional.”210
Quanto à privatização do sistema penal na vertente prisional, existe uma recomendação expressa dos participantes da conferência (autoridades do governo federal e dos estados) para:
9. Crear más fuentes de trabajo en los centros penitenciarios, estimulando la inversión privada en éstos, no sólo en las áreas de producción sino también en algunas de servicios, como son las de alimentación y salud.
10. Proponer nuevos esquemas de carácter fiscal y laboral para resolver los problemas que actualmente enfrentan las empresas instaladas en los reclusorios211.
Contudo, a mais interessante é a recomendação n. 8, para que se aplique a disposição legal (Artigo 17 da Lei de Execuções Penais do Distrito Federal mexicano) que: “(...) señala la obligación que tienen los reos de pagar su sostenimiento en el reclusorio con cargo a la percepción que en éste tengan como resultado del trabajo que desempeñen, esto para que el mantenimiento de los centros penitenciarios no sea sólo una carga económica para la sociedad.”212 Esta idéia está contida em um dos textos da Conferência, de autoria do Diretor Geral de Prevenção e Readaptação Social do Estado do México – Andrés de Jesús Jiménez Arriaga – que se chama “Política de prevención y readapatación social hacia el Siglo XXI”. Para ele, o modelo do Século XXI em termos de execução penal é o de
210 MEDINA LINARES, Mayolo. Estratégias, acciones y perspectivas del sistema nacional de seguridad
pública. In. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Ob. Cit., 1999, p. 60.
211 Declaración. In. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Ob. Cit., 1999, p. 327. 212 Idem, ibidem.
“arrendamento financeiro”, como já tem ocorrido no México para financiar estradas, de tal forma que permita a iniciativa privada recuperar o investimento através do trabalho dos presos. Ele também apresenta uma perspectiva do Século XVIII que desconsidera um princípio básico do Direito Penal segundo o qual “a pena não deve passar da pessoa do condenado”, pois, em suas palavras: “Los internos recluidos dentro de estos centros preventivos de inversión privada, tendrían que pagar una cuota diaria o mensual por su estancia dentro de ellos, lo que podría ser a través de su trabajo o realizar el pago en dinero, ya sea de él mismo, o en su caso de sus familiares.”213
No sistema de segurança é crescente a presença de empresas de segurança e de polícias privadas no México. De acordo com Arturo Alvarado e Diane Davis, em 1999 existiam no Distrito Federal, registradas, 448 empresas privadas de segurança, que somavam 34.000 empregados, sendo que o número de empresas desta natureza em 1989 era de 35214. De acordo com Fernando Tenorio Tagle o número de empresas e de pessoal era ainda maior em 1999.
Tasa por 100.000
hab. Empresas Elementos
Polícia auxiliar 398,4 1 34055
Seguridad Privada 454,9 611 38884
Polícia Bancaria e
Industrial 206,1 1 17614
213 JIMÉNEZ ARRIAGA, Andrés de Jesús. In. SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA. Ob.
Cit. 1999, p. 155.
214 ALVARADO, Arturo; DAVIS, Diane. Cambio político, inseguridad pública y deterioro del estado de
derecho en México: algunas hipótesis en torno del proceso actual. In. ALVARADO, Arturo; ARZT, Sigrid (Editores). El desafío democrático de México: seguridad y estado de derecho. México: Colegio de México/ Centro de Estudios Sociológicos, 2001, p. 125.
Total de seguridad privada 1059,3 613 90553 Instituciones Polícia (SSP) 183,6 1 15692 Seguridad Pública (SSP) 62,6 1 5350 Total de seguridad (SSP) 246,2 1 21042 Total de seguridad pública del D. F. 1305,5 111595 Población en el D. F.: 8584194 habitantes.
Fuentes: los datos de población des Distrito Federal se obtuvieron del Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI). El número de elementos de la Policía Auxiliar, Policía Bancaria e Industrial y seguridad pública (SSP) se obtuvieron de la comparecencia del secretario de Seguridad Pública, Alejandro Gertz Madero, ante la Asamblea Legislativa des Distrito Federal el 27 de abril de 1999. La Policía Auxiliar cuenta con 39.405 elementos de seguridad privada de los cuales 5.350 se encuentran cubriendo funciones de seguridad pública y se han gratificado como seguridad pública (SSP). El número de elementos de seguridad privada, así como el total de empresas fue obtenido de un boletín de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, a través de su Dirección General de Registro de Servicios Privados de Seguridad del Distrito Federal. El número de elementos de la policía preventiva fue obtenido de los informes mensuales sobre índice de delincuencia en el Distrito Federal que proporciona la Secretaría de Seguridad Pública.215
No Distrito Federal existem dois corpos de polícia vinculados à Secretaria de Segurança Pública: a Polícia Preventiva e a Polícia Complementar. Fazem parte da Polícia Preventiva:
1. a Polícia Setorial – que exerce atividades de vigilância a pé e motorizada nos 70 setores nos quais a cidade foi dividida no início do governo López Obrador216,
2. a Polícia Metropolitana, da qual fazem parte:
a) a Polícia de Transporte – vigia o sistema de transporte público coletivo; b) a Polícia Feminina – vigia as escolas, parques, jardins e eventos sociais;
215 TENORIO TAGLE, Fernando. El sistema de justicia penal en la Ciudad de México. Ciudades Seguras III.
México: FCE, 2002, p. 63.
216 A criação dos 70 setores foi justificada no sentido da descentralização da atividade policial, fazendo com
que os chefes das delegações assumissem a responsabilidade e o comando desta força policial quando fossem aprovadas reformas legais neste sentido. (GOBIERNO DEL DISTRITO FEDERAL. Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal. Informe de Actividades. Mtro. Leonel Godoy Rangel. Febrero de 2002, p. 42 - 43.)
c) a Polícia Montada – que se destina a evitar invasões e danos ambientais onde não há acesso fácil para veículos;
d) a Polícia Turística – com aptidões em outros idiomas, posicionam-se nos corredores turísticos para dar segurança aos visitanes;
e) o ERUM (Esquadrão de Resgate e Urgências Médicas) e f) os “granaderos” – que fiscalizam o Centro Histórico;
3. as Forças Especiais (Unidade Especial, Helicópteros, Força-Tarefa, Grupo “Alfa”) – destinadas a apoiar os setores onde o índice delitivo seja elevado;
4. a Segurança do Trânsito – para controle de pessoas e veículos em via pública - e 5. a de Assuntos Internos (Unidades Marte e Homero) – destinadas à supervisão do pessoal da própria secretaria, visando prevenir e investigar atos de corrupção.
Fazem parte da Polícia Complementar:
- a Polícia Auxiliar, que desempenha somente funções privadas, e - a Polícia Bancária e Industrial.
Suas atividades estão assim descritas no “Manual Jurídico de Segurança Pública da Polícia do Distrito Federal”, de setembro de 1995:
La Policía Complementaria coadyuva también en el mantenimiento del orden público y la seguridad, proporcionando un servicio de vigilancia profesional a la banca e instituciones de crédito, a la industria y toda clase de organismos públicos, descentralizados y de iniciativa privada, así como a personas físicas y morales, cuando así lo requieran, mediante contrato de prestación de servicios de vigilancia.217
Além de todos estes corpos policiais existe, ainda, a Polícia Judicial, que depende da Procuradoria Geral de Justiça do Distrito Federal e tem a incumbência de investigar
217 SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA DEL DISTRITO FEDERAL. Manual Jurídico de
delitos e perseguir seus autores.
Arturo Alvarado e Diane Davis salientam um grave problema criado e alimentado juntamente com a privatização da segurança, que é a presença de policiais que estão na ativa e dividem seu tempo com o serviço privado. Há que se considerar também a ligação de policiais ao crime organizado, que paga por proteção, além do próprio treinamento recebido nas escolas de polícia, que é aproveitado pela iniciativa privada. Neste sentido, diz Fernando Piñera Sánchez:
Por su remuneración, tradicionalmente baja, es común que algunos policías tengan un segundo empleo trabajando para agencias privadas de seguridad. Si a esto se agrega la notoria sobornabilidad de los aparatos policíacos en toda Latinoamérica y su lamentable integración al mundo criminal, puede decirse en general que la policía privada proporciona servicios a quienes están dispuestos a pargar y tengan los recursos para hacerlo.218
Philippe Robert apresenta um questionamento sobre a polarização da segurança entre uma visão na qual ela é um bem que se compra, e outra visão da mesma como um serviço que se “espera” das autoridades públicas. Não se trata, pois, nem um bem que se compra, nem de algo que se possa esperar. A atual (re)comunitarização da segurança indica que há uma tendência de inter-relação entre diferentes problemas, esferas, atores e estratégias. A comunidade pode ser ressuscitada, mas sua ação não resolve todos os problemas da segurança, ainda mais que o problema que se quer resolver, muitas vezes, é o de legitimidade do Estado para as ações neste campo, ou o problema de lucro das
218 PIÑERA SÁNCHEZ, Fernando. Irrenunciabilidad del Estado al fin esencial de la seguridad pública. In.
SANCHEZ SANDOVAL, Augusto (Coord.). Política Criminal: la reducción del Estado nacional y las Políticas transnacionales de Seguridad. México: Universidade Nacional Autónoma de México. Programa de Posgrado en Derecho, 2003, p. 97.
empresas219.
Philippe Robert prefere não utilizar o termo “privatização”, preferindo falar de um “mercado da segurança”. Para ele o termo privatização é impreciso, uma vez que as regulações comunitárias de outrora também eram de ordem privada220. Neste mesmo sentido são feitas as colocações de Nils Christie, que adverte para o fato de que não há novidade alguma na existência de polícias privadas, já que a polícia passa de organismo privado para se tornar um instrumento do Estado. E mais, um instrumento do Estado para a garantia da ordem. Isso confere significado especial a um pensamento de Shearing e Stenning utilizado por Nils Christie, que vai ao sentido de alertar para o ressurgimento de autoridades privadas “(...) que desafiam o monopólio do estado sobre a definição da ordem”221. Estaríamos assistindo, portanto, “(...) à emergência de ordens definidas privadamente, policiadas por agentes privados que em alguns casos são incompatíveis, ou entram mesmo em conflito com a ordem pública proclamada pelo estado.”222 Os dados apresentados por Augusto Sanchez Sandoval para a situação do Distrito Federal mexicano no que se refere aos efetivos e a atuação dos policiais privados também possibilitam reflexões sobre a função pública estatal de controle:
En el Distrito Federal existen 20 mil policías preventivos dependientes de la Secretaria de Seguridad Pública, pero además existen 50 mil policías privados que prestan servicios de seguridad privada, pero que en caso de ser requeridos, coadyuvan a la realización de operaciones de seguridad pública, hombro a hombro con la policía oficial. Por lo tanto la función pública no se cumple en los términos de una responsabilidad directa y soberana del Estado, sino que el adelgazamiento del mismo, como consecuencia de la privatización neoliberal, ha permitido que funciones
219 Quem ganha mais com o sentimento de insegurança do que as seguradoras? 220 ROBERT, Philippe. Ob. Cit. , 2003, p. 141 e 142.
221 CHRISTIE, Nils. Ob. Cit., 1998, p. 111. 222 Idem, p. 112.
exclusivas del estado moderno, como la seguridad pública pasen a manos de organizaciones privadas, no sólo nacionales sino tamibén extranjeras.223
Resta saber, pelas experiências que estamos estudando, em que casos esta ordem privada é incompatível com a ordem pública e em quais deles a ordem privada é travestida de ordem pública. Contudo, esta observação exige um entendimento do funcionamento dos sistemas de justiça criminais dos países analisados, que estão sendo submetidos a reformas cuja origem e alcance estão relacionados a uma dimensão de política internacional.
223 SANCHEZ SANDOVAL, Augusto. El derecho y la política criminal, como generadores de incertidumbre