42 Remarks' funksjon som kritikk av Lees og av generativ semantikk
4.4 Remarks som leksikalismens programerklæring
Apontando os factores influentes na guerra, AGERBACK (1996:28) refere a influência de estruturas e processos internacionais, entre os quais uma ajuda inadequada. No entanto, é certo que a ajuda não pode prejudicar o conflito.
A abordagem do no harm (não prejudicar) é defendida por vários autores que reflectem sobre as questões da ajuda e do conflito e enquadra-se na política de cooperação defendida pela OCDE.
O trabalho seminal desta abordagem foi de Mary B. Anderson no âmbito do projecto de “Capacidades Locais para o Projecto da Paz”238, que, em estreita colaboração com as ONGs, visou explorar a relação entre conflitos locais e a respectiva entrega de ajuda humanitária ou ao desenvolvimento, como explica SHANNON (2003:36-37).
ANDERSON (1999:1) afirma que a ajuda pode não ser neutra num contexto de guerra, podendo “reforçar, exacerbar e prolongar o conflito”239. A autora diz ainda que a ajuda “pode também reduzir ou fortalecer as capacidades das populações para cessar o conflito e encontrar soluções pacíficas para a resolução de problemas”. Além disso, “frequentemente, um programa de ajuda pode ter dois efeitos: agravar o conflito ou apoiar o fim do conflito. Em ambos os casos, a
ajuda prestada durante o conflito não pode ser separada do mesmo”240.
Mas em que consiste a abordagem do Do no harm? JACKSON (2001:11) identifica-a como uma “cultura de prevenção”, que prevê que a ajuda seja mais proactiva na prevenção do conflito. Apesar do objectivo da assistência internacional ser fazer o bem, a verdade é que a evidência mostra que tem sido feito algum “mal”, afirma JACKSON (2001), na medida em que a ajuda agravou
238 No original, “Local Capacities for Peace Project”.
239 “Do no harm: how aid can support peace - or war” in MUSCAT (2002), pp.138.139. 240 ANDERSON (1999), p.1.
os factores políticos, sociais e económicos que produziram o conflito. Sublinhe- se, no entanto, que “a ajuda por si só não cria o conflito, mas pode exacerbar as divisões na sociedade e levá-las à violência aberta de três formas: política, económica e sociocultural” 241.
Face a isto, e segundo o autor, “as boas intenções da ajuda internacional não são suficientes para assegurar que esta não seja prejudicial” 242. Não significa isso que a ajuda deva acabar, a sua prática é que deve ser repensada.
Parece-nos indiscutível que os cenários de guerra civil são ambientes com algum grau de complexidade política e social que não podem ser abordados de forma simplista. Será também esta a ideia que JACKSON (2001:3) pretende passar ao sustentar que não deve ser feita uma distinção tão rígida entre os diferentes tipos de ajuda – desenvolvimento, reabilitação e auxílio – e que essa rigidez é justamente uma das fontes do impacto negativo da ajuda.
Qual o método a aplicar para realizar uma boa ajuda? De acordo com a abordagem do no harm, há cinco passos essenciais:
1º) Identificar as principais divisões e fontes de tensão; 2º) Identificar os factores de coesão;
3º) Chegar a um entendimento sobre um programa de ajuda;
4º) Identificar os mecanismos exactos, através dos quais a ajuda pode ter um impacto positivo ou negativo;
5º) Identificar opções que reforcem os bons resultados e reduzam os maus.
Assegurados estes passos, a abordagem sustenta que está aberto o caminho para uma posição mais saudável da ajuda face ao conflito.
Também MUSCAT (2002:124) defende este tipo de abordagem e admite o seu optimismo na crença de que muitos, mas não todos, dos actuais conflitos podem ser mitigados, que o processo de desenvolvimento pode ser deliberadamente gerido e modelado para prevenir que diferentes interesses materiais degenerem em conflito violento, e que as agências de desenvolvimento internacionais podem
241 JACKSON (2001), p.6 (Tradução nossa).
ser importantes actores no processo. Para isso, “eles deviam fazer juramento hipocrático: não prejudicar. Evitar apoiar políticas e projectos que exacerbem os conflitos em sociedades profundamente divididas”.
Como é que esse juramento pode ser cumprido? MUSCAT (2002:124) prossegue: “Talvez uma atenção deliberada para com o passado e com os potenciais efeitos sobre o conflito, possa ajudá-los a entender que a ajuda dada pode ter apenas sido latente até então. Mesmo quando os antagonismos foram agravados por motivos simbólicos ou étnicos (tipo de vestuário, feriados nacionais, comportamentos sexuais, religião oficial, etc.), que fogem à competência das agências de desenvolvimento, os incentivos materiais e os resultados – que se enquadram no âmbito das agências – podem provocar um desequilíbrio geral. O dinheiro e os benefícios materiais podem ser fungíveis com os factores não económicos”.
Também TRUGER243 reconhece que, em algumas situações, a ajuda pode ter um
efeito oposto àquele que é pretendido. Para evitar que a ajuda prejudique, o autor afirma que os actores internacionais devem procurar informação sobre as causas do conflito, o seu desenvolvimento e o envolvimento de actores internos e externos. Além disso, devem interrogar-se sobre a forma como a intervenção pode alcançar os objectivos de paz e restabelecer a segurança, sobre o impacto que o conflito terá na intervenção e da intervenção na dinâmica do conflito e, por fim, sobre as várias opções alternativas no processo de tomada de decisão.
A abordagem do no harm gerou também algumas críticas, resumidas por
SHANNON (2003:37). É o caso de TERLINDEN (2002)244 que afirma que esse
debate não trouxe implicações práticas, uma vez que as ONGDs não alteraram os seus mandatos, nem reviram os seus objectivos centrais, já que isso implicaria alargar o respectivo leque de actividades de prevenção da violência a também alterar a percepção que os projectos têm do conflito violento. LEONHARDT
243 www.aspr.ac.at/truger1.htm, pg.4. Não é indicado o ano de edição do artigo.
244 “A failure of dedication: international development NGOs in the field of conflict prevention” in
(2002)245, por sua vez, afirma que a abordagem fracassou, pois não desenvolveu uma perspectiva política abrangente, que tentasse utilizar a ajuda para promover objectivos económicos, culturais, militares e de política externa pelos vários actores, quer nos países doadores, quer nos países receptores.
TERLINDEN E LEONHARDT estiveram envolvidos na “Avaliação da Paz e do
Impacto do Conflito (PCIA)246, que se trata de um documento que visou definir
uma metodologia para avaliar o impacto do trabalho de uma agência no
conflito247. Segundo SHANNON (2003:36) o PCIA identifica-se bastante com a
abordagem Do no harm. Ainda assim, o PCIA deverá ser mais abrangente, já que
“une os objectivos dos movimentos de DH com os do desenvolvimento”248.
10. Síntese e conclusões
Para as questões de partida deste capítulo – quem, quando, como e porque se ajuda, procurámos pistas ou respostas analisando algumas das principais argumentações sobre a relação ajuda / guerra civil.
A nível dos destinatários da ajuda, vimos que há uma certa tendência para priorizar países com rendimento médio em detrimento dos mais pobres e em situações mais difíceis. A esse propósito, resumimos um estudo de CHAUVET (2002) que conclui que a alocação da ajuda internacional depende do tipo de instabilidade sociopolítica do país destinatário (social, violenta ou de elite), das características dos países receptores (rendimento médio ou baixo, produtores ou não produtores de petróleo) e ainda do tipo de doador (multilateral ou bilateral). A instabilidade violenta (guerra civil) tende a atrair mais ajuda de doadores bilaterais altruístas ou com interesses estratégicos, principalmente nos países de rendimento médio, enquanto que afasta a ajuda nos países de baixos rendimentos. Neste contexto, referimos a acuidade da Iniciativa LICUS do BM, cujos programas se dirigem aos países mais pobres.
245 “Providing aid agencies with tools for conflict sensitive practice: lessons learned from peace and
conflict impact assessment (PCIA)” in SHANNON (2003), p.37.
246 No original, “Peace and Conflict Impact Assessment”. 247 SHANNON (2003), p.36.
Quanto ao timing, vimos que os doadores tendem a ajudar quando o país já está em guerra civil, apesar de autores como MUSCAT (2002:26-27) afirmarem que a ajuda deveria incidir nos anos anteriores ao eclodir do conflito quando a retórica política ainda não está deteriorada. A agravar a questão está a insistência dos doadores em financiar projectos a termo certo, na fase em que o conflito é mediático e de forma burocraticamente inadequada às necessidades locais.
A resposta à questão “como se ajuda” motivou a divisão da reflexão em dois sub- -pontos: a ajuda humanitária de emergência e o financiamento do desenvolvimento. Sobre o primeiro, aquilo que se pretendeu foi lançar pistas sobre actuações cujo impacto pode ser prejudicial para os beneficiários e referir algumas posições. Por exemplo, MUSCAT (2002) defende que as agências devem participar no combate às causas dos conflitos; AGERBACK (1996) teme mesmo que a ajuda agrave os problemas subjacentes e as causas do conflito; o ACNUR (2000) afirma mesmo que, no que respeita a ajuda aos refugiados, ela pode alimentar e prolongar o conflito.
Enumerámos, assim, um conjunto de críticas à ajuda humanitária e respectiva explicação sobre como esta pode contribuir para o prolongamento do conflito. Esse assunto motivou a diferenciação das abordagens maximalistas e minimalistas sobre a ajuda humanitária, que defendem, no primeiro caso, um tipo de intervenção humanitária mais abrangente, e, no segundo caso, uma mais restritiva e onde a ajuda é limitada aos seus objectivos primários.
Quanto ao financiamento do desenvolvimento, referimos o Modelo de Dois Gaps desenvolvido na década de 60 por Chenery que defende que o financiamento externo pode preencher dois gaps das economias em desenvolvimento – o reforço da poupança interna e o equilíbrio da balança comercial. Esse financiamento pode ser feito, quer através de empréstimos, quer através da ajuda. A propósito desta questão, introduzimos uma comparação de RANAWEERA (2004) sobre dois modelos analíticos que determinam as necessidades de cada país em termos de ajuda internacional: o Modelo de Harrod-Domar de 1998 utilizado pelo BM e o Modelo de Thirlwall e Hussain (1982).
Evidenciámos a influência da ajuda no orçamento estatal dos países receptores, na medida em que, ao canalizar verbas para sectores-chave como a saúde pública e a educação, os doadores dão, ainda que inconscientemente, margem de manobra aos governos para aumentar as despesas militares (que aumentaram bastante na segunda metade do século XX) e, assim, perpetuar a guerra.
Para o efeito, referimos o estudo de MASI & LORIE (1989) que concluem que as despesas militares são flexíveis às exigências e aos apertos fiscais impostos pelo FMI, sendo o orçamento militar dos governos definido pela interacção de aspectos políticos e económicos. Destaque-se a questão da existência de indústrias locais de armamento e da aliança a uma potência mundial.
Em seguida, verificámos que a dependência da ajuda pode trazer algumas rasteiras, como, por exemplo, o facto de provocar várias consequências prejudiciais para o Estado receptor, designadamente a perda do controlo do processo de reabilitação pelo Governo; a impossibilidade de um desenvolvimento sustentável e centrado nos recursos nacionais ou ainda a imposição de condições demasiado rígidas pelos doadores (o caso das reformas liberais). A este propósito, referimos o relatório do WORLD BANK (1998), marcado por um novo tipo de abordagem que defende que a afectação da ajuda deve ser feita em conssonância com o ambiente político dos países receptores. Vimos também a onda de reacções a esta posição, que suscitou o debate sobre a fungibilidade da ajuda, entre outras questões.
Sobre esse assunto, salientámos ainda a importância da responsabilidade política dos Governos receptores da ajuda e do interesse mútuo entre partes, ideias reflectidas em dois documentos de referência: o White Paper britânico e a proposta sueca Partnership with Africa.
Vimos como a condicionalidade da ajuda pode ter o efeito oposto quando os países receptores jogam com os interesses político-económicos dos doadores, condicionando as posições e parcerias políticas ao volume de ajuda recebida. No entanto, as maiores falhas da ajuda internacional podem eventualmente resultar dos objectivos dos doadores que, apesar de estarem atentos a questões como a violação dos DH e outras atrocidades cometidas no palco de guerra,
poderão esconder objectivos geopolíticos e económicos. Motivos esses que levaram os EUA e outras grandes potências a financiar uma das partes beligerantes no conflito. O menor êxito da ajuda em certos casos pode também ser explicado pela análise errada ou precipitada dos problemas pelos doadores ou por factores de cariz organizacional e burocrático.
Parece-nos evidente que a maioria dos PED com cenários de guerra civil é extremamente dependente da ajuda internacional, na medida em que esta proporciona às populações serviços básicos que o Estado não tem, em dada altura, capacidade de providenciar. Além disso, a falta de credibilidade dos governos, tidos como corruptos, leva os doadores e as agências de ajuda a agir por si e a confiar menos nas capacidades locais.
Abordámos ainda um estudo sobre os incentivos e desincentivos para a paz que visa entender como os doadores usaram a APD durante e após o conflito para criar esse tipo de (des)incentivos e, assim, reduzir o conflito. Uma das principais conclusões indicadas por UVIN (2001:II10) prende-se com o facto de todos esses tipos de intervenção serem de natureza fundamentalmente política, pelo que é crucial a existência de um mandato ético, moral e legal dos doadores de forma a fazer a adequada gestão desses (des)incentivos no quadro das (boas) relações entre os países em conflito e a comunidade internacional.
Consideramos predominante a abordagem “do no harm” (não prejudicar) que salienta que a ajuda pode prejudicar o conflito, pelo que é imperativo que esta seja mais proactiva na prevenção da guerra. Os defensores da abordagem explicam ainda a importância de se perceber o contexto histórico da rebelião, as características culturais e religiosas do país receptor da ajuda por entre um conjunto de factores que não pode ser ignorado pelas agências de ajuda no terreno e pelos doadores internacionais.
TOMASOLLI (2003) afirma que, uma vez que toda a ajuda cria incentivos para a paz e para a guerra, a questão que se deve debater é como gerir esses incentivos para tentar condições para a pacificação.
II PARTE
IV CAPÍTULO
ESTUDO DE CASO NO CONTINENTE ASIÁTICO:
A GUERRA CIVIL NO SRI LANKA
Este capítulo visa testar algumas das ideias debatidas ao longo dos capítulos anteriores, através do estudo da ajuda internacional dada ao Sri Lanka durante a guerra civil.
Começamos por fazer uma breve caracterização do país e uma resenha histórica do mesmo, com o objectivo de enquadrar o conflito no respectivo contexto. Seguidamente iremos abordar algumas especificidades da guerra civil, que nos ajudarão a compreender o contexto da guerra, designadamente o tipo de estratégia utilizada pelo Governo e pelos rebeldes (LTTE), as possíveis causas da guerra e a influência exercida por outros factores externos, como a diáspora e as grandes potências mundiais.
Descreveremos depois a intervenção da ajuda internacional durante a guerra e debateremos a sua possível influência sobre o desenrolar do conflito. Para o efeito, fazemos uma caracterização geral da ajuda, traçamos as suas principais estratégias e revemos algumas posições sobre a influência da ajuda.