5 Methodology
5.4 Reliability and validity
O
Carnaval de 1963 passou para a história do Brasil pelo acréscimo, na última hora, de um enredo inusitado: o conflito sobre a pesca da lagosta entre Brasil e França, que naqueles dias de fevereiro ganhara cores dramáticas com o envio de uma belonave francesa para a proteção dos interesses dos lagosteiros bretões que operavam nas águas adjacentes à plataforma continental brasileira.O episódio fixou os limites da incompreensão ao qual haviam se entregado as partes desde meados da década de cinqüenta os governos dos dois países em suas relações bilaterais, contaminando, por extensão, os contatos entre as sociedades.
1 - As possibilidades de negociação
Ainda que as teses e doutrinas dos dois Estados sobre a pesca houvessem sido firmadas e suficientemente expostas para um e outro governo, os súditos franceses interessados no assunto permaneceram alheios à querela, tanto que deram prosseguimento aos seus projetos de explorar os bancos lagosteiros do Nordeste brasileiro, como se não existissem contratempos entre os dois governos sobre o
assunto.
Como seria de esperar, novos arrestamentos ocorreram. No dia 10 de julho de 1962, as autoridades navais brasileiras prenderam o Lonk-Ael 1 largo de Natal, e,
1 O Lonk-Ael (matrícula da Douarnenez), arrestado a 26 milhas da costa de Natal, fora conduzido aos
portos da capital potiguar e liberado no dia 12 nas mesmas condições do Plomarc'h - Telegrama de Jacques Baeyens, para Maurice Couve de Murville, 10/07/1962, número ilegível, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
no dia 5 de agosto foram arrestados ao largo de Fortaleza os barcos Folgor e
Françoise Christine2.
Entrementes, a Embaixada da França no Rio declarou que, em face da divergência de posições jurídicas, o governo francês propunha que o assunto fosse submetido a uma instância arbitral, nos termos da Convenção Franco-Brasileira de Arbitragem de 1909 3. A proposta foi prontamente rejeitada pelo Itamaraty, por entender que a questão dizia respeito a interesse vital de um dos Estados e a assunto que tocava interesse de terceiras potências, sendo essas cláusulas de exceção parte integrante da própria Convenção 4.
Com base em densos pareceres lavrados pela sua Consultoria Jurídica, o Itamaraty estava seguro de que, na Convenção de Arbitragem, ficara estabelecida apenas uma cláusula compromissória, facultativa, sem sanção, geral, condicional, salvo reservas subjetivas, e a depender do compromisso a ser pactuado lograr aprovação Congresso Nacional5.
2 O Françoise Chiristine e o Folgor (ambos matriculados no porto de Camaret), arrestados a 24 milhas da costa de Fortaleza, foram escoltados aos portos da capital cearense e liberados três dias depois. No total, em pouco mais de oito meses de controvérsia, cinco dos lagosteiros franceses que estavam operando nas costas do Nordeste do Brasil foram arrestados, representando quase a metade dos barcos efetivamente enviados durante o período. Telegrama de Jacques Baeyens, para Maurice Couve de Murville, 06/08/1962, número 634, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
3 Nota verbal da EMBAFRANCE para o MRE, 30/07/1962, número 232, AHMRE-B, Notas
Ostensivas Recebidas da Embaixada da França no Brasil, 1962-63, maço 06999.
4 Com efeito, não parecia ao governo brasileiro ser cabível o arbitramento proposto pela França com
base na Convenção franco-brasileira de arbitragem de 07/04/1909, que dispõe nos seus artigos I e II, o seguinte:
5 Lembrava o Professor Haroldo Valladão, consultor do Ministério: "aquele ato internacional foi
realizado no quadro das Convenções que se seguiram à criação do Tribunal Permanente da Haia, de 29 de julho de 1899, e de que foi modelo o Tratado de Arbitragem da França com a Inglaterra, de 14 de
escolhidos fora das listas do Tribunal da Haia;
Art. 2 - Em cada caso particular, antes de recorrerem ao Tribunal Permanente da Haia, a outros árbitros ou a um só árbitro, as Altas Partes Contratantes firmarão um compromisso especial determinando claramente o objeto do litígio, a extensão dos poderes dò árbitro ou árbitros e as condições que hajam de ser observadas no tocante aos prazos para a constituição do Tribunal Arbitrai ou para a escolha do árbitro ou árbitros, assim como aos trâmites do processo. Esses compromissos especiais ficarão sujeitos, nos dois países, às formalidades exigidas pelas leis constitucionais.
Art. 1 - Os desacordos de ordem jurídica ou relativos à interpretação de tratados existentes entre as duas Altas Partes Contratantes, que ocorram entre elas e não tenham podido resolver-se por via diplomática, serão submetidos ao Tribunal Permanente de Arbitramento instituído na Haia em virtude da Convenção de 29/07/1899, contanto, porém, que não entendam com os interesses vitais, a independência ou a honra dos Estados Contratantes e não colidam com os interesses de outra Potência, e ficando, além disso, assentado que, se uma das duas partes o preferir, qualquer arbitramento resultante da presente Convenção será deferido a um Chefe de Estado, a um Governo amigo ou a um ou mais árbitros
Aplicando os textos da Convenção Franco-Brasileira de 1909, e os princípios acima à hipótese do governo brasileiro (não se aplicaria a Convenção ao litígio em causa), conclui-se que não era de fato o caso de o Brasil aceitar o arbitramento proposto. Naquela ocasião, o Consultor Jurídico, Professor Haroldo Valladão, ensinava que "a exploração da plataforma continental, em particular a do Nordeste é de interesse básico, fundamental, vital para o Brasil, ligada que se acha diretamente ao
desenvolvimento econômico nacional, em particular ao daquela região
subdesenvolvida de nosso país. Tratava-se, assim, de um caso que entrava, tipicamente, na primeira e principal reserva ou exceção estabelecida na Convenção (desacordos que não entendam com os interesses vitais dos Estados contratantes). Ademais o assunto em questão diz respeito a interesses de outros Estados, que buscam restringir ou ampliar a natureza e a extensão da plataforma continental. Apresentava- se, destarte, a outra reserva prevista na Convenção, 'desacordos de ordem jurídica se relativos à interpretação de tratados... que não colidam com interesses de outra
Potência.' O próprio fato da reunião de Genebra de 1958, sobre a plataforma
continental, demonstra que o assunto não pode ser objeto dum arbitramento apenas entre dois Estados"6.
O Itamaraty também anunciou, informalmente, para a Embaixada da França que o caminho da arbitragem, ainda que fosse aceito pelo governo brasileiro, [certamente não o seria pelo Congresso Nacional, já escaldado pelo episódio tão recente quanto infeliz da questão do resgate dos títulos da Port of Pará 7. Por
outubro de 1903, cujos artigos I e II correspondem aos antes transcritos do ato franco-brasileiro de 1909". Convém mencionar que as convenções do tipo do tratado franco-britânico de 1903 de fato não deixaram de ter influência sobre os novos tratados, instituindo o arbitramento para as diferenças de ordem jurídica ou relativas à interpretação dos tratados existentes entre as duas partes contratantes. Siblinhe-se, entretanto, que estas convenções contém como reservas "os interesses vitais, a independência ou a honra dos dois Estados Contratantes e os interesses de terceiras potências", deixando à livre apreciação das partes a questão de saber se as reservas são aplicáveis ou não, elas não criam uma verdadeira obrigação de recorrer ao arbitramento. Parecer do consultor jurídico do MRE, Prof. Haroldo Valladão, sobre a pesca da lagosta por barcos franceses no nordeste do Brasil, 28/12/1962, número 1793, AHMRE-B, Pareceres ostensivos do Consultor jurídico do MRE, 1962- 1965, maço 07630.
6Parecer do Prof. Haroldo Valladão, consultor jurídico do MRE, sobre "A pesca da lagosta por barcos
anceses no nordeste do Brasil. Arbitragem facultativa e obrigatória", 29/04/1963, número 1801, AHMRE-B, Pareceres ostensivos do Consultor jurídico do MRE, 1962-1965, maço 07630.
7Com efeito, qualquer compromisso arbitral que fosse firmado pelo governo brasileiro com o governo
da França, compromisso necessário segundo a Cláusula II da Convenção de 1909, seria ineficaz, pois, à lista das reservas enumeradas pelo próprio Itamaraty e dadas as repercussões do caso na opinião pública
conseguinte, a situação da imagem da França na opinião pública e no parlamento brasileiros, já comprometida por aquele episódio, certamente não comportaria o longo e difícil procedimento prévio necessário no direito interno brasileiro para fazer aprovar o compromisso arbitral especial previsto no artigo 2 da Convenção de 1909 8.
Com a avaliação do desgaste da imagem nacional no pais concordava a própria Embaixada no Rio de Janeiro, que se mostrara incapaz de interagir com a opinião pública sobre assunto que se lhe configurava tão espinhoso. De fato, não havia meios de explicar às populações emocionadas que não ocorreria, no Nordeste brasileiro, a mesma devastação deixada pelos bretões na Mauritânia. Ainda que houvesse compensações pela pesca, estas não seriam suficientes para diminuir os danos já feitos à imagem de generosidade tradicional do Hexágono, a qual, a esta altura já se achava irremediavelmente maculada quando decidiu o governo francês querelar pela pesca na região mais pobre do Brasil, e, quiçá, uma das mais miseráveis do mundo 9.
Apesar disso, o governo francês.não se conformou com a tese esposada pelo governo brasileiro para lhe escapar à arbitragem. Segundo o governo de Paris, o objetivo da Convenção de 1909 era o de criar entre a França e o Brasil uma obrigação de arbitragem para os diferendos de ordem jurídica, "na condição, entretanto, que eles não tocassem aos interesses de terceiras potências", qualificação que deveria ser cuidadosamente definida 10.
A reserva inscrita na Convenção não teria por efeito, segundo o Quai d'Orsay, permitir ao Brasil recusar-se a levar à arbitragem todo diferendo jurídico tocando de perto ou de longe, de uma maneira direta ou indireta os interesses de terceiras
brasileira, não seria aprovado pelo Congresso Nacional, cuja audiência foi exigida no final da referida cláusula (Constituição Federal, artigos 87, VII e 66,1).
'Baeyens relata uma entrevista do Conselheiro Comercial da Embaixada com Vilar de Queiroz, chefe da Divisão de Europa Ocidental do Itamaraty onde se tratou das questões contenciosas e especialmente das possibilidades de arbitramento para a questão da lagosta. Telegrama secreto de Jacques Baeyens para o MAE, sobre "Entretien avec M. Vilar de Queiroz", s/n, 03/10/1962, AMAE, Série B Amérique
1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes). 'Nota da Direção da América para o Maurice Couve de Murville, sobre "Les Pêcheurs français au large des côtes brésiliennes", 05/02/1963, número 05, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
"Essa fórmula se encontra em numerosos tratados (25/12/1903 com a Itália, 26/02/1904 com a Espanha; 09/07/1904, Suécua-Noruega; 09/08/1911 com a Dinamarca; 10/02/1908, com os EUA), mas na mesma época ela não figura em um número semelhante de tratados de arbitragem (países Baixos, 06/04/1904; 15/11/1904, Bélgica-Suíssa; 16/12/1905, Dinamarca-Itália; 07/09/1905,
potências, pois uma tal interpretação daria ao Estado que vem concluir uma convenção daquele tipo o poder de se subtrair em todas as hipóteses n.
O absurdo da tese brasileira, assim se configurava para o Ministério dos Negócios Estrangeiros da França: a recusa de levar à arbitragem o arrestamento dos lagosteiros franceses e a proibição que lhes foi dirigida pelas autoridades navais de pescar ao largo de 12 milhas não põe em causa apenas os cidadãos franceses e o Estado que, tomando o fato e a causa por um dos seus, coloca em movimento em seu favor a proteção diplomática ou ação judiciária internacional, e faz valer o seu direito próprio - o direito que tem o Estado de fazer respeitar na pessoa de seus súditos, o direito internacional. No presente diferendo jurídico, a França invocava o seu direito próprio de defender os seus súditos que pescam em alto mar e que sofreram um prejuízo nas circunstâncias de fato, e se uma sentença arbitrai lhe desse eventualmente razão, essa sentença seria desprovida de qualquer efeito sobre os interesses de Estados terceiros, em virtude do princípio da relatividade da autoridade da coisa julgada, que limita os efeitos da sentença exclusivamente às partes12.
Ainda que discordasse da tese francesa sobre a arbitragem, o Itamaraty aceitou a sugestão do Quai d'Orsay de se procurar chegar a uma fórmula de convivência, mesmo que não considerasse tal negociação uma obrigação para com o Hexágono, uma vez que não havia direito francês real ou potencial lesado no caso, mas como iniciativa que poderia favorecer a concórdia quanto à questão da pesca e permitir o encaminhamento de outros assuntos das relações bilaterais que se viram repentinamente bloqueados em Paris13.
Argentina-Brasil; 18/04/1918, Uruguai). Não se trata portanto de uma regra geral, mas uma reserva feita expressamente por certos Estados em certos tratados entre elas a Convenção de 1909 em questão.
11Com efeito, toda sentença sobre um ponto de Direito Internacional traz um elemento de direito
positivo que toca o interesse de um Estado terceiro, se esse se encontra em uma situação comparável àquela dos Estados partes da arbitragem. Nota do Serviço Jurídico para o Ministro dos Negócios Estrangeiros, sobre "Le différend franco-brésilien sur la pêche de la langouste", 15/10/1963, número 792, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
l2Nota do Jurisconsulto para o Ministro dos Negócios Estrangeiros, sobre "Le refus d'arbitrage par le
Brésil du conflit de la langouste", 18/02/1963, número 144, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
13Há que se lembrar que os anos de 1962 e 1963 são o ápice dos contenciosos franco-brasileiros: o
contencioso financeiro que se arrastava desde a década de quarenta não encontrava termo, enquanto questões assemelhadas existentes entre o Brasil e outros países eram rapidamente encaminhados; o governo brasileiro decidiu, nesse momento, cancelar a concessão de uma terceira freqüência semanal
Entendia o Rio de Janeiro que, do mesmo modo que tivera que dar explicações às forças políticas do Nordeste sobre a questão da pesca da lagosta por estrangeiros, o mesmo se sucedia na França, com o fato agravante de que o sistema parlamentarista tornava o governo central muito mais permeável às demandas e pressões das regiões interessadas no assunto 14. Acresce que pela primeira vez a grande imprensa francesa passou a se ocupar do conflito, o que não deixava de ser uma conseqüência natural da movimentação dos representantes dos interesses dos grupos sociais que se julgavam prejudicados pela política do governo no assunto 15.
Entretanto, o Ministério das Relações Exteriores ponderava que tais negociações, sem compreender as posições jurídicas antagônicas dos dois países, poderiam efetivamente disciplinar o assunto, criando um entendimento entre particulares brasileiros e franceses interessados na indústria da pesca da lagosta 16. Para tanto contribuiu o clima de relativa concórdia que reinava na opinião pública, que acompanhou até com interesse a decisão do governo francês de enviar ao país uma missão para negociar no início de 1963 um modus vivendi. Ademais, o Itamaraty não julgava conveniente insistir nos aspectos negativos das relações franco-brasileiras
para os vôos da Air France saindo do Rio de Janeiro; a imprensa brasileira tornava mais freqüentes os ataques contra o Mercado Comum Europeu, forçando o Itamaraty a buscar a negociação a qualquer título, ainda que para reprovar a estreiteza de suas linhas de cooperação e a modicidade dos aportes destinados ao desenvolvimento dos países em desenvolvimento situados fora das áreas de preferência; enfim, as disposições da lei de diretrizes da educação em dezembro de 1961, suprimindo o caráter obrigatório do ensino da língua francesa durante toda a escolaridade e reduzindo consideravelmente o número de horas consagradas a essa disciplina-no segundo ciclo. Nota da Direção da América para Secretaria Geral do MAE, 08/08/1962, número ilegível, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
14Com efeito, eclodiam na imprensa provinciana da França com regularidade surpreendente artigos que
denunciavam a inação do Quai d'Orsay em garantir a defesa dos interesses nacionais em atividades de pesca alhures e mesmo nas águas territoriais francesas. Nota do Jurisconsulto para a Direção das Questões Administrativas e Sociais, sobre "La Pêche de la langouste au Brésil", 13/07/1962, número 626, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des lango ustes). A propósito, também a carta da Deputada Representante do Finistère Suzanne Ploux, para Louis Roché - Diretor da Direção da América - MAE, sobre "la situation des Pêcheurs des langoustes de Camaret et de Douarnenez", 07/03/196.3, s/n, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
15 Le Monde 09/08/1962.; Le Combat, 10/08/1962; Figaro, 10/08/1962. Telegrama da Direção das
Questões Administrativas e Sociais para a EMBAFRANCE, 27/07/1962, número ilegível, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
16Nota do MRE para a EMBAFRANCE, sobre a Pesca de lagostas por barcos franceses na plataforma
continental Brasileira, 09/01/1962, número 03, AHMRE-B, Notas Ostensivas Expedidas para a Embaixada da França no Brasil, 1961-63, maço 07007.
justamente no momento em que se negociava em Paris a consolidação das dívidas externas brasileiras17.
De outro modo, esboçava-se uma estratégia que, se fosse eficientemente implementada, poderia facilitar o encaminhamento de todos os contenciosos em andamento com a França: ainda em novembro de 1961 o Itamaraty resolvera utilizar o poder de barganha que nascia do desentendimento sobre a pesca da lagosta e do desejo do governo francês em obter uma terceira freqüência semanal para a Air France, cogitando-se inclusive da denúncia do Memorandum confidencial de 1960 que regulamentava o transporte aéreo entre os dois países, para tentar pressionar o Quai d'Orsay por um encaminhamento favorável na questão do contencioso financeiro 18.
Ainda que a proposta da fórmula de convivência tenha partido do Quai d'Orsay, este não estava seguro do acerto da decisão de se enviar uma missão negociadora composta por delegados que não estavam diretamente envolvidos nas questões de Estado que cercavam o conflito. Acreditava que, dados os rumos tomados pelo diferendo, não era possível esperar que acordos de natureza privada fossem suficientes para salvaguardar os interesses dos lagosteiros franceses, uma vez que estes não eram suficientemente organizados para se bastarem na defesa de seus próprios interesses 19. Se parecia oportuno recorrer a uma tentativa de arranjo amigável, paralelamente à ação diplomática, seria conveniente, para os Negócios Estrangeiros, que ela se situasse na escala das administrações francesa e brasileira, esperando que o debate pudesse se prender ao fundo da questão e, por meio de um procedimento de arbitragem, pesquisar a conclusão de um modus vivendi nesse nível20. A chancelaria
17Telegrama de Carlos Alves de Sousa Filho para o MRE, sobre o Acordo de consolidação Brasil-
França, 20/11/1962, número 342, AHMRE-B, Telegramas Ostensivos Recebidos da Embaixada do Brasil em Paris, 1962, maço 02667.
18Memorando secreto de José Maria Villar de Queiroz, chefe da Divisão da Europa Ocidental, para o
Secretário geral adjunto para assuntos da Europa Ocidental, África e Oriente Próximo, sobre o Contencioso com a França, 06/01/1963, número 01, AHMRE-B, Correspondência expedida (Memorandos, despachos, ofícios e exposições de motivos secretos), 1963, caixa 64.
19Telegrama da Direção das Questões Administrativas e Sociais para a EMBAFRANCE, 18/12/1962,
número ilegível, AMAE, Série B Amérique 1964 (...), Généralités (en cours de classement), vol. 600 (Différend franco-brésilien des langoustes).
20A indecisão do Quai d'Orsay não deixa de evidenciar a existência de um debate surdo que existia há
muito no seio do governo francês, relativo à propriedade das teses franceses sobre o direito do mar, com repercussões muito diretas e imediatas para a sobrevivência da frota pesqueira nacional. Estando o Ministério dos Trabalhos Públicos e dos Transportes mais diretamente vinculado aos interesses da frota pesqueira, era natural que se mostrasse mais sensível às pressões do setor, enquanto o Ministério dos