De acordo com O´Donnell (2001), toda organização política sofre uma tensão inerente. Por um lado, os seus membros esperam a provisão de certos bens públicos e a solução de problemas de ação coletiva. Por outro lado, há a crença extensamente partilhada de que é perigoso dar demasiado poder aos indivíduos – principalmente se estes detêm autoridade para tomar decisões coletivamente vinculantes, respaldadas pelo controle dos meios de coerção. Isso quer dizer que é preciso controlar o poder político, seja pela via da garantia de direitos e liberdades, seja pela via da accountability, assegurando que os agentes públicos serão responsabilizados perante as suas escolhas.
A democracia ateniense, com sua ênfase na vida pública na Assembléia e seu ideal de participação política, estava já preocupada com o controle dos que ocupavam cargos públicos. Havia a inspeção pos facto da conduta dos cargos mais importantes e sanções como o ostracismo. Propondo uma distinção crucial entre as esferas pública e privada, o republicanismo, com sua crença na superioridade da vida pública e sua ideia de cidadão como ser que se realiza moralmente participando de uma república auto-governante, estabelecia barreiras aos titulares do poder. A insistência na dedicação virtuosa ao bem-público colocava dificuldades para a perseguição de interesses privados por parte dos governantes. O componente republicano identifica no cumprimento dos deveres públicos uma atividade enobrecedora, virtuosa, que requereria uma cuidadosa sujeição à lei e um devotamento ao interesse público (O´DONNELL, 1998).
Já a corrente liberal afirmava que é na vida privada que o homem alcança as suas potencialidades e a esfera pública deve existir para proteger as liberdades privadas. Essa corrente seria caracterizada pela desconfiança política, com o surgimento de outras barreiras: há direitos que nenhum poder político pode ignorar ou anular, porque são anteriores a esse poder. O Estado deve ter poder suficiente para garantir as liberdades privadas mas, por outro lado, deve ser impedido de sucumbir à tentação de usurpá-las. Essa desconfiança é central na dinâmica liberal, que teme uma autoridade irrestrita, que ponha fim à escolha livre dos indivíduos.
A tensão inicial mencionada já era um ponto de preocupação dos federalistas, que buscavam exatamente o equilíbrio entre a efetividade governamental – a capacidade de agir – e o
controle. James Madison pensava a criação de uma unidade política efetiva, mas entendia que o poder é naturalmente invasivo e necessita de freios. Como mecanismos básicos de controle do poder, propôs dividir e equilibrar para produzir freios e contrapesos, partindo da ideia de que os seres humanos são inclinados a abusar do poder. Em Madison, a ambição controla a ambição. A simples divisão de poderes não seria suficiente e, por isso, cada poder deveria ter jurisdição nas atribuições dos outros – criando assim a interpenetração parcial de poderes autônomos e equilibrados – uma das precauções auxiliares para controlar o poder (MADISON, 2011 [1788]).
Dessa forma, diversas correntes procuraram erigir barreiras institucionais para controlar o poder e influenciaram as democracias contemporâneas, que também tentam superar essa tensão inicial (O´DONNELL, 2001). Para controlar o poder, não basta que os governantes declarem seus compromissos com o que é público. A ideia de que aqueles autorizados a governar devem ser answerable (responsáveis) perante quem os autorizou, serve para lembrar que o governo deve servir ao povo, é dele seu funcionário. A ambigüidade dessa ideia é que ao mesmo tempo a autorização investe o governante de enorme poder. Dada essa situação, muito depende de mecanismos críveis de accountability.
Na atualidade, as democracias contemporâneas reafirmam como um dos princípios democráticos centrais a ideia de que os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se pelos seus atos ou omissões no exercício do poder. Democracia, nesse sentido, é entendida como “a regime or system of government in which rulers are held accountable for their actions in the public domain” (SCHMITTER, 2003:2).
A questão colocada por esse princípio da accountability é como construir poderes que satisfaçam à demanda democrática de propiciar governos que não se esqueçam de que são devedores frente àqueles que são a fonte de sua pretensão de governar (O´DONNELL, 1998). Isto porque regimes democráticos sustentam a crença de que o auto-governo popular constitui uma fonte institucional de ordenamento normativo, e não é simplesmente um veículo do poder político: “Procedural practices must support citizens´ shared convictions that, having authorized others to govern, they have not given up their essential autonomy” (BARNARD, 2001:10). Assim, a experiência democrática envolveria a percepção por parte dos cidadãos que aqueles que detém o poder devem prestar contas de suas ações (DUNN, 1999).
Antes de continuar, é necessário fazer uma ressalva. Alguns autores alertam para o perigo existente na combinação entre as ideias de democracia e accountability. Para teóricos democráticos schumpeterianos, por exemplo, a ênfase na accountability seria irrelevante ou redundante, posto que a simples eleição conduzida regular e honestamente, na qual todos os cidadãos são elegíveis para participar, já é o mecanismo efetivo para manter o governo accountable. Dentro dessas teorias minimalistas, predomina o ceticismo em relação às potencialidades da democracia enquanto mecanismo de prestação de contas cidadã: “La democracia puede ser la mejor forma de gobierno que jamás haya sido inventada, pero és congênita y estructuralmente débil como mecanismo de control popular sobre los funcionários. Simplesmente, así es la vida” (PRZEWORSKI, 2002:75). Para Philp (2009), combinar democracia e accountability teria conseqüências políticas negativas, posto que nem sempre a última serviria aos valores democráticos. O receio por parte deste autor é que se demande tanto da accountability que pode-se acabar destruindo a confiança e a independência no cargo público que a democracia tanto precisaria para se sustentar. Entretanto, nenhuma dessas duas críticas convencem Schmitter, para quem “the more politically accountable that rulers are to citizens, the highly will be the quality of democracy” (SCHMITTER, 2004:47). No nosso entendimento, a accountability funcionaria como um princípio democrático – ela garantiria o controle do poder e, em abordagens mais amplas, a própria legitimidade do regime democrático (LEWIN, 2007; BARNARD, 2001). O pressuposto aqui é o de que uma ordem política democrática se consolida e se legitima mediante a responsabilização dos agentes públicos diante dos cidadãos, tendo em vista uma relação entre governantes e governados balizada no exercício da autoridade por parte dos segundos (FEREJOHN, 1999). Dessa forma, a accountability legitimaria decisões sobre leis e políticas em um Estado democrático (BARNARD, 2001).
Na dimensão desta tese, a accountability é defendida como um princípio democrático que não se refere apenas à mera prestação de contas, envolvendo também um tratamento normativo, que dê conta de situá-la como um dos ideais democráticos (FILGUEIRAS, 2011). A accountability seria tão importante enquanto princípio de legitimidade justamente porque, através dela, a inclusão de todos os afetados pode ser garantida. O problema do controle do poder político envolve a manutenção da conexão entre governantes e governados, que a conduta dos primeiros possa ser traçada e julgada publicamente. Se essa conexão se mantém, é possível assegurar que
os afetados estejam incluídos nas decisões; mas se é quebrada, abre-se espaço para a decisões e ações excludentes, como a corrupção.
Nessa proposta, é preciso distinguir que a dimensão do controle e da accountability não são sinônimas. Controle significa ato ou poder de verificar, averiguar. Ele está conectado com a fiscalização sobre a atividade de pessoas, órgãos ou produtos para que não se desviem das normas preestabelecidas, ligado principalmente às atividades de monitoramento e vigilância dos bens públicos (GOMES; ARAÚJO, 2008). Controlar é garantir que a administração pública atue de acordo com os princípios explícitos e implícitos na Constituição (legalidade, moralidade, finalidade pública, motivação, impessoalidade, publicidade e eficiência). Já os processos de accountability estariam para além do controle. Garantir accountability significa que, a partir do controle, se estabelece a confiança nas instituições democráticas, a legitimidade das decisões políticas. A accountability envolveria, além da tradicional prestação de contas, o conjunto de processos, procedimentos e valores atrelados a um ideal de responsabilidade, de publicidade e de inclusão, que se realizaria nas condições de regimes políticos democráticos (FILGUEIRAS, 2011).
Dentro deste marco democrático, a accountability estaria conectada com um ideal de publicidade. Os mecanismos de accountability pressupõem uma separação entre as esferas pública e privada, na qual o poder seria exercido em público e passível de ser publicamente controlado. Ou seja, a accountability demanda que as políticas e normas governamentais ocorram em condições de publicidade (BARNARD, 2001; DUNN, 1999).9
O ideal de publicidade – que pode ser remontado a Kant: “all actions affecting the rights of other human beings are wrong if their maxim is not compatible with their being made public” (KANT, 1991 [1795]:126) – exigiria que as políticas e as normas emanadas do governo ocorram em um processo aberto de decisão democrática e que as instituições sejam controladas por outras instituições e pelos próprios cidadãos. Assim, a accountability seria uma tentativa de maximizar o grau de publicidade das condutas políticas, para que elas estejam sempre abertas ao julgamento público: “an attempt to maximize the degree to which politically consequential conduct by rulers and their subordinates is always in the open”
9 Para uma defesa do segredo nas democracias, ver Thompson (1999:10): “democratic accountability does not
require unconditional publicity in the conduct of democratic government”. Para este autor, o sigilo se justificaria em algumas situações a partir de uma publicidade de segunda ordem – a decisão de tornar ou manter uma política sigilosa deveria ser pública.
(DUNN, 1999:339). E essa abertura é importante como uma pré-condição para que seja possível identificar os atores, averiguar suas ações e suas conseqüências. Ou seja, as decisões do governo devem estar atreladas à autoridade da cidadania, seja por meio de instituições, seja da participação da própria sociedade nos processos de escolhas e decisões públicas (FILGUEIRAS, 2011).
Se o poder político vem de todos e se cada cidadão é ao menos um participante potencial na tomada de decisões coletivas, todas as decisões devem ser públicas, no duplo sentido de que o processo que leva a elas está aberto à participação ampla e que o conteúdo das decisões é acessível a todos. Demandar um alto grau de abertura e transparência na tomada de decisão poderia, ao menos potencialmente, ter um efeito anti-corrupção (O´DONNELL, 1998).10
A publicidade estaria atrelada ao dar e receber razões em público. Esse processo de troca de razões visando a justificação das ações e decisões políticas pode ser conectado com a dimensão comunicativa: a nossa capacidade de persuadir, de conversar, de resolver os problemas através da fala, defendida pela vertente deliberativa. É preciso que os governantes justifiquem a tomada de posição por determinadas políticas e decisões perante a sociedade, com o intuito de assegurar uma ideia substantiva de accountability. Esta diria respeito a obrigações dos agentes públicos para com o corpo dos cidadãos – soberano último em uma democracia. Obrigações que referem-se à capacidade de explicar e justificar o uso que fazem do cargo público e dos poderes delegados a eles. Nesse sentido, a accountability tem a ver com a capacidade dos governantes de fornecer razões para as suas ações ou comportamentos: “Its core site is the degree to which our rulers, in a democracy, are effectively compelled to describe what they are doing while ruling us, and to explain why they take this to be appropriate: to give us […] reasons for their actions” (DUNN, 1999:335).
Para além de publicidade e justificação, a ideia de accountability na contemporaneidade também está relacionada com uma distância básica, entre os que governam – e que devem fornecer justificativas públicas para suas decisões – e os que são governados – que participam do julgamento dessas justificativas. A accountability e a inclusão garantida por ela só fazem sentido se os atos políticos são rastreáveis (traceable) até agentes específicos (BARNARD, 2001; LEWIN, 2007). Por exemplo, em um ideal de participação política ativa e de
10 Para críticas à política de transparência como suficiente para se garantir o princípio da publicidade, ver
democracia direta, esse rastreamento seria obscurecido. Se todos participam igualmente nas decisões sobre o que deve ser feito, então todos são igualmente responsáveis. Essa ideia de distanciamento só faria sentido se entendermos o governo como uma esfera separada, na qual os representantes devem ser mantidos accountable a fim de que suas ações sejam no melhor interesse dos cidadãos e não baseadas no seu interesse pessoal, isto é, seja garantida a inclusão da cidadania nos processos decisórios. Isso implica que para pensarmos a accountability, temos que ter em mente as relações entre governantes e governados mediadas pela representação.
Hannah Pitkin (1969), no seu estudo clássico sobre representação, aborda o desenvolvimento etimológico desse conceito, desde a ideia de “tornar presente ou manifesto, apresentar novamente”, passando pela noção de “trazer a própria pessoa ou outra à presença de alguém, simbolizar ou encarnar concretamente”, até alcançar o seu atual significado como “atuar para outros, atuar para alguém como seu agente autorizado”, envolvendo dois momentos básicos: autorização e prestação de contas.11
Manin (1997) nos apresenta quatro princípios representativos básicos:
os representantes são eleitos pelos governados; os representantes conservam uma independência parcial diante das preferências dos eleitores; a opinião pública sobre assuntos políticos pode se manifestar independentemente do controle do governo; as decisões políticas são tomadas após debate (MANIN, 1997:8-13).
As democracias modernas são representativas, o que significa dizer que as decisões políticas são tomadas por representantes eleitos, implementadas por funcionários públicos nomeados aos quais os primeiros delegam algumas tarefas de governo. A questão-chave para a representação, e que esbarra de forma central nos problemas de accountability, é como fazer com que os governantes – aos quais delegamos imenso poder – ajam no melhor interesse dos cidadãos. Dessa forma, representar seria agir no melhor interesse do público: “a key characteristic of a democracy is the continuing responsiveness of the government to the preferences of its citizens, considered as political equals” (DAHL, 1971:1).
Dessa forma, nos preocupamos com um conceito de accountability que permita abarcar não apenas a sua dimensão tradicional do controle, mas também a sua dimensão de justificação e julgamento público, por meio das quais a accountability constitui-se como elemento
11 Para questionamentos sobre o ideal moderno de representação, ver Young (2000), Urbinati e Warren (2008),
fundamental da inclusão e da publicidade. A nossa abordagem opta por vê-la sob uma dupla perspectiva, envolvendo uma dimensão de controle, de forma a constrangir e frear o abuso do poder: “constraining the abuse of power and establishing checks on the misuse of authority” (SANTISO, 2007:120), e também uma dimensão de capacidade de fornecer justificativas, responsabilizando os governantes pela sua conduta e forçando-os a justificar suas decisões e torná-las públicas: “the ability to make public officials answerable for their behavior, forcing them to justify their decisions and make them public” (PERUZZOTTI; SMULOVITZ, 2006:6). Na próxima seção, veremos as teorias e conceitos ao redor da accountability, nos posicionando a respeito das disputas em torno dela.