Na última seção, a accountability foi abordada como um princípio democrático. Agora, a intenção é pensar como este princípio implica uma certa arquitetura institucional, preocupada com o tema do controle e responsabilização daqueles que estão no poder. Pensada como elemento fundamental da arquitetura institucional do Estado democrático, a accountability é caracterizada tradicionalmente na literatura por direções do controle institucional (O’DONNELL, 1998, 1999, 2001, 2003).
Nos termos propostos por O´Donnell (1999), a accountability poderia assumir em uma democracia um sentido vertical, relacionado ao controle e responsabilização eleitoral exercidos pelos cidadãos.12 Esse sentido tem a ver com a capacidade da cidadania em fazer
com que as políticas reflitam as suas preferências. A prestação de contas existe se o cidadão tem à sua disposição mecanismos para fazer cumprir suas demandas e punir administradores que não ouvem seus reclames políticos. Logo, a accountability vertical trata da relação entre o Estado e a sociedade, na qual o controle ocorre através de eleições limpas, regulares e balizadas no princípio da regra da maioria, sendo possível punir ou premiar as escolhas governamentais. A existência da accountability vertical assegura que os cidadãos podem exercer seu direito de participar da escolha de quem irá governá-los por determinado período de tempo, e podem expressar livremente suas opiniões e reivindicações.
Já a tarefa da dimensão horizontal da accountability é fazer com que o controle do exercício do poder e a responsabilização dos agentes públicos ocorram por um sistema que impeça o mau uso da discricionariedade. A accountability horizontal requer
La existencia de agencias estatales que tienen autoridad legal y están fácticamente dispuestas y capacitadas (empowered) para emprender acciones que van desde el control rutinario hasta sanciones penales o incluso impeachment, en relación con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitos (O´DONNELL, 2001:7).
12 Sobre a discussão das eleições como mecanismo de controle vertical por excelência, ver Manin (1997), Manin,
Em uma democracia, o voto e as eleições servem como um certo tipo de accountability, que ajudaria a garantir a inclusão dos afetados de forma ativa. Mas em geral os cidadãos estão mal colocados ou possuem pouca informação ou capacidade para monitorar e decidir se a confiança que depositaram em seus governantes se mantém (PHILP, 2001a). A eles lhes faltaria o poder de adentrar e compreender o interior dos trabalhos administrativos. Por isso, a garantia da inclusão também depende de mecanismos indiretos, como as técnicas de fiscalização e auditoria, realizadas por agências estatais. Esse tipo de mecanismo asseguraria a inclusão passivamente – não são os cidadãos que agem, e sim instituições governamentais, cuja função é exercer a accountability e ajudar a certificar a confiança pública de que os indivíduos estão incluídos nas decisões e ações administrativas que os afetam. Essas técnicas mais horizontais podem ser entendidas como mecanismos que asseguram um ambiente político no qual a inclusão pode ser efetivada (WARREN, 2005b). Elas fortalecem a participação dos cidadãos na medida em que lhes disponibilizam informações. Nesse sentido, a accountability realizada por essas instituições horizontais empodera a cidadania, por meio da publicidade que traz e da inclusão que renova.
Esta dimensão horizontal está relacionada a mecanismos institucionais desenhados para assegurar que as ações dos agentes públicos estejam relacionadas a um marco legal e constitucional, como por exemplo, a separação de poderes, um sistema de freios e contrapesos e agências de controle especializadas (PERUZZOTTI, 2008). Essa forma de accountability pode tomar a forma de controle político, o que O´Donnell (2003) denomina accountability horizontal de “balance”. Esta é exercida quando algum dos três poderes considera que o outro ultrapassou ilegalmente a sua jurisdição. Ressaltamos que esse tipo vem sendo complementado nas democracias atuais pelas recém-criadas instituições “asignadas”, como as controladorias e auditorias – foco principal da nossa análise empírica. Estas são legalmente encarregadas de supervisionar, prevenir ou sancionar ações ou omissões ilegais de outras agências estatais, nacionais ou subnacionais.
Essas instituições asignadas podem realizar dois tipos de controle. O primeiro é aquele em que a própria organização estabelece mecanismos de vigilância e acompanhamento, através de um conjunto de ações, métodos, procedimentos e rotinas que visam a preservar o patrimônio da organização e a averiguar a compatibilidade entre ações e princípios pactuados – chamado de controle interno (SPINELLI, 2008). As suas atividades são prioritariamente preventivas, para identificar pontos críticos no fluxo das ações, evitando a ocorrência de
possíveis desvios na execução dos atos. O órgão responsável pelo controle interno no Executivo federal brasileiro é a Controladoria Geral da União (CGU). No controle externo, por outro lado, estão as atividades de vigilância e monitoramento desenvolvidas por instituições externas à organização, que exercem atividades de vigilância, correção e orientação. No Brasil, esse controle é exercido pelo Congresso Nacional, com apoio técnico do Tribunal de Contas da União (TCU) (GOMES; ARAÚJO, 2008).
A accountability horizontal seria importante pelas informações que gera e pela corrupção que impede (O´DONNELL, 2001). A importância da disponibilidade de informações estaria conectada com a publicidade requerida nos regimes democráticos. Nestes, as decisões das autoridades devem ser públicas, em dois sentidos: as razões e os conteúdos das decisões devem ser publicizados, e os procedimentos que conduzem as decisões devem ser especificados em normas legais também disponíveis publicamente. As instituições asignadas geram informação pública sobre âmbitos “não-públicos” das agências que tutelam e, portanto, desvelam problemas de publicidade e exclusão. É tarefa das instituições de accountability assegurar que os governantes sejam responsáveis por suas ações. Se estes optam por ações corruptas, devem existir mecanismos que consigam detectar esse tipo de ação, investigá-la e puní-la se for o caso. Esta tese argumenta que o regime democrático repousa em instituições que consigam assegurar seu princípio basilar de inclusão dos cidadãos, seja através do voto ou dos mecanismos horizontais de accountability.
Esses mecanismos são bastante diversificados, incluindo o sistema legal e os atores estatais que podem impor sanções sobre políticos ou funcionários públicos em casos de infrações legais; e as agências de fiscalização responsáveis por monitorar atores estatais ou outras agências, mesmo que só tenham poder indireto de sanção. Se alguma transgressão é detectada, compreendemos como essas agências cumprem o papel de controlar e informar (SANTISO, 2009). A accountability seria realizada pela composição de uma rede integrada, composta por instituições responsáveis por checks and balances e agências de fiscalização. Manter os governantes accountable, de forma que não abusem dos poderes a eles concedidos pela cidadania, exige a formação dessa rede, cuja credibilidade depende da qualidade dos links e sinergias entre seus diferentes componentes (O´DONNELL, 2001). Como ponto de chegada desta tese está justamente o mapeamento desses links e sinergias.
O estudo de uma rede de instituições exige o reconhecimento de que os seus diversos componentes possuem características e funções próprias. No caso de uma rede de accountability, suas diferentes instituições estão voltadas para diferentes tipos de controle e mecanismos de responsabilização. Na tipologia proposta por Avritzer e Filgueiras (2010), existiria o controle burocrático-administrativo, o judicial e o público não-estatal.13
O controle administrativo-burocrático é aquele exercido pela burocracia pública, no âmbito da accountability horizontal, respeitando a lógica do controle externo e interno. É o tipo de controle exercido de acordo com o caráter racional das organizações do Estado moderno, com base num arranjo institucional pautado na impessoalidade, na neutralidade e no cumprimento dos deveres de acordo com procedimentos de ação descritos em uma legalidade, a qual fundamenta a ação do Estado na sociedade. Este é o controle exercido por agências especializadas que, no marco da legalidade, promovem processos de auditorias, certificação e monitoramento das políticas. Exemplo dessas agências seriam os Tribunais de Contas, as controladorias e as auditorias internas e externas (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010).
Contudo, a nossa rede de accountability não se esgota nessas instituições, e o Judiciário é incorporado na nossa análise. As modernas democracias trazem a lei como uma das formas de se estabelecer a adequada supervisão dos governantes e servidores públicos. Nesse sentido, os que ocupam posições públicas podem ser processados sob o guia das regras formalmente explícitas e punidos pelos seus flagrantes desrespeitos às mesmas: “the fraudulent or illegal exercise of public power can be shown to be accountable, if, and only if, the fraud or illegality is put on trial in an effective and well-secured judicial-system” (DUNN, 1999:337). Na esfera do controle judicial, parte-se da premissa de que o Judiciário deve exercer controle sobre a administração pública. Este é o controle exercido no campo do Direito, de acordo com os preceitos de neutralidade e universalização derivados da interpretação jurídica de códigos, estatutos e regulamentos (AVRITZER; FILGUEIRAS, 2010).
Para alguns, o Judiciário não faria parte da rede de accountability, por possuir alto grau de independência (MORENO; CRISP; SHUGART., 2003); enquanto para outros ele é uma
13 O controle público não-estatal seria aquele exercido pela sociedade civil, absorvendo as dimensões de
participação e de deliberação na formação e acompanhamento das políticas públicas. Este tipo de controle é chamado na literatura internacional de accountability societal, que pretende ser uma forma de controle vertical mas não-eleitoral dos agentes públicos, que se baseia nas ações de um amplo conjunto de associações de cidadãos e movimentos sociais (SMULOVITZ; PERUZZOTTI, 2000, 2003).
instituição-chave dessa rede, pois obrigaria os funcionários públicos acusados de transgressão legal a responder perante os tribunais (MAINWARING, 2003; KENNEY, 2003; O´DONNELL, 2001). Para O´Donnell (1998), a existência de um Judiciário altamente profissionalizado, dotado de orçamento independente do Executivo e Legislativo, e autônomo seria crucial para o aprimoramento da accountability horizontal.14 Nesta tese, como estamos
preocupados em descrever e explicar a trajetória completa dos casos de corrupção na rede de instituições de accountability, o Judiciário entra como parte importante, posto que é o ponto culminante do processo de responsabilização, sendo o último recurso existente para o julgamento e eventual punição dos desvios presentes na gestão dos recursos públicos. Acompanhar essas irregularidades no tempo requer o entendimento dos seus possíveis desdobramentos, inclusive do ponto de vista legal.
Podemos considerar que tanto o controle administrativo-burocrático quanto o controle judicial ocorrem na dimensão do Estado, representando elementos de accountability horizontal. Nesta tese o foco principal recai nesta dimensão horizontal: a agência de controle interno do Executivo federal (a CGU) fiscaliza os recursos federais geridos pelos municípios e a partir dessas auditorias essa instituição se articula a outras – que fazem parte ou do controle administrativo-burocrático ou judicial – para controlar, responsabilizar e eventualmente punir as práticas relacionadas à corrupção que ocorrem no âmbito local.
O´Donnell, ao falar da accountability horizontal, já chamava atenção para a necessidade de olharmos para a rede de instituições e suas articulações. Para ele, a efetividade da accountability depende não apenas que uma agência estatal esteja legalmente autorizada e disposta a atuar, pois “tambien es necesario que exista una red de agencias estatales, culminando en los tribunales superiores, comprometidas en la preservación y acatamiento de la accountability horizontal, en caso de necesidad contra los más altos poderes del estado” (O´DONNELL, 2001:21). A accountability horizontal efetiva não seria o produto de agências isoladas, mas sim de uma rede de instituições que tem em seu ponto alto, por ser justamente o ponto no qual a rede “se fecha” em decisões últimas, tribunais comprometidos com a accountability. Sem essa rede efetiva, que vincule as agências de accountability horizontal
14 Mas ele reconhece que essa autonomia pode ser arriscada, facilitando a cooptação do Judiciário por um partido
político ou coalizão de interesses duvidosos, ou mesmo promover uma auto-definição privilegiada e arcaica da corporação judicial e sua missão, sem qualquer accountability própria em relação aos outros poderes e à sociedade. O Brasil seria um exemplo disso: o alto grau de autonomia desse poder é usado para atribuir aos seus funcionários salários especialmente altos e privilégios imensos (O´DONNELL, 1998).
com o Judiciário, as investigações das auditorias apenas alimentam as críticas da opinião pública sem alcançar uma solução legal.
Dessa forma, estudar a accountability requer que olhemos para a rede de instituições arquitetadas de forma a manter os governantes responsáveis publicamente por suas ações. São essas instituições que permitem desvelar quando práticas ocultas, como a corrupção, ocorrem. E é através delas que possíveis punições e responsabilidades podem ser atribuídas. Defende-se que estabelecer processos críveis de accountability significa controlar a corrupção (dado que ela sempre existirá) e responsabilizar seus praticantes. Ao realizar isso, a sinalização dada é a de que a inclusão deve ser a norma do regime, que os governantes que se afastam disso serão responsabilizados publicamente, ou seja, que a opção por ações e decisões excludentes (como a corrupção) não é válida. A próxima seção aprofunda essa argumentação, absolutamente central nesta tese, sobre a articulação que existiria entre a corrupção e a quebra de princípios democráticos.