Mesmo recebendo tratamento orçamentário privilegiado, o que as livra de contingenciamentos – estratégia comum no governo federal, após a promulgação da Constituição Brasileira de 1988136 – as obras ferroviárias que integram algumas das
ditas “obviedades nacionais” do eixo de ferrovias do PAC enfrentam grandes dificuldades de execução.
Em relação à inclusão da Ferrovia Norte-Sul na carteira de projetos do PAC, Bernardo Figueiredo, que durante a primeira edição do programa atuou como assessor da então Ministra-Chefe da Casa Civil, Dilma Rousseff, argumentou o seguinte:
“embora o [Senador José] Sarney seja quem tenha lançado a Norte-Sul, de fato ela era composta apenas por dois trechos; ligava um sistema que é em bitola larga (bitola de 1,60 m) que é o sistema de Carajás no norte do país, a um sistema de bitola estreita no sul do país, em Goiânia; então o que tinha do ponto de vista formal, eram dois trechos; (1) um trecho de Goiânia (GO) até Porangatu (GO) e (2) outro trecho de Açailândia, no Maranhão, até Araguaína (TO); ela não era, na verdade uma ferrovia Norte-Sul (...) no governo Lula, isso foi revisto e se ampliou o conceito da Norte-Sul, de forma que ela chegasse até a malha paulista que também é em bitola larga. E aí ela passou a fazer
136 A blindagem do orçamento dos projetos integrantes do PAC não foi novidade na administração
pública federal, com o lançamento do PAC. A mesma estratégia já havia sido adotada em diversos momentos após a estabilização econômica proporcionada pelo Plano Real, como nas carteiras de projetos do Brasil em Ação (1996-1999), do Avança Brasil (2000-2003) e do Projeto Piloto de Investimentos (2005-2007), buscando dar maior celeridade na execução dos investimentos, em particular na área de transporte.
74 mais sentido, porque ligaria um sistema de bitola larga a outro sistema de bitola larga, um no Maranhão, outro em São Paulo”137.
Comentando também as metamorfoses pelas quais o projeto da Transnordestina passou, Figueiredo salientou o caráter arrojado e modernizante da chamada “Nova Transnordestina”, que não seria simplesmente uma retomada da proposta antiga de se oferecer uma linha férrea adicional para o nordeste do país, mas uma das estratégias do governo federal para o desenvolvimento da região:
“A Transnordestina também foi um processo que o presidente também encaminhou como prioritário em 2003. Só que a Transnordestina originalmente era um projeto acanhado; o que existia herdado dos governos anteriores e como concepção de Transnordestina era uma ferrovia nos mesmos moldes da ferrovia antiga que existia no nordeste e que fazia uma ligação de Salgueiro (PE) a Petrolina (PE) e a Missão Velha (CE); era uma ferrovia, então, com o perfil antigo, e com uma cobertura muito restrita do nordeste. No governo do presidente Lula este conceito foi ampliado; a Transnordestina virou uma ferrovia moderna, de alta capacidade e ligando o Piauí ao Porto de Suape (PE) a ao Porto de Pecém (CE); então, corta todo o nordeste, no sentido oeste-leste e integra os dois portos principais do nordeste que é Pecém e Suape ao sistema novo de ferrovia (...). O importante da concepção dessa nova malha ferroviária brasileira é que antes nós tínhamos apenas Porto do Rio, Porto de Santos, Paranaguá e Rio Grande que tinham um sistema ferroviário que alimentava esses portos. Com essa nova malha, nós estamos incorporando Ihéus, Pecém, Suape e vamos integrar todo o país no sistema unificado de bitola larga moderno e de alta capacidade”138.
Se por um lado o movimento de expansão da Transnordestina demonstra a persistência das prioridades estabelecidas pelo presidente Lula, ainda em 2003, sob a égide do PNRF, por outro, também se apresenta fortemente alinhado com dois nexos políticos do PNLT: a indução do desenvolvimento de áreas de expansão de fronteira agrícola e mineral139 e a redução de desigualdades regionais em áreas
deprimidas. Quanto à Norte-Sul, sua imagem como a futura “espinha dorsal” do novo
137 Disponível em: http://www.youtube.com/watch?v=iFZqYA-DHbY0 [11/12/2013]. 138 Idem.
139 Neste aspecto, o traçado proposto teve dois alvos, de acordo com a construtora Odebrecht (2012): (1)
a região do Mapito (que abrange os Estados do Maranhão, do Piauí e de Tocantins), grande produtora de grãos, e (2) o Polo Gesseiro de Araripina (PE), que contém uma das maiores jazidas de gipsita do Brasil.
Disponível em: http://www.odebrechtonline.com.br/edicaoonline/2012/04/02/e-pelos-trilhos-meu-sertao/
75 subsistema ferroviário140, que começou a ser desenhado com o PNLT141, serviu de
argumento para que se previssem vultuosas inversões, afastando-a definitivamente da condição de simples acesso à Estrada de Ferro Carajás que caracterizou suas origens e colocando-a na posição de prioridade governamental para a área de transportes, no âmbito do PAC142.
É difícil avaliar em que medida o PNLT teria sido excessivamente otimista quanto às condições efetivas de realização dos investimentos que previa para o setor de ferrovias143 ou, ainda, em que grau as reformas institucionais que propunha em seu
relatório executivo poderiam ser consideradas condição necessária para o sucesso da realização das inversões. O fato, porém, é que para o primeiro PPA, que abarcaria também os investimentos do PAC 1, indicou-se a possibilidade de realização de mais de R$ 25 bilhões apenas em investimentos públicos, recursos direcionados quase exclusivamente voltados para a construção de novos trechos ferroviários, sendo R$ 4,5 bilhões (ou 18%) apenas para a Nova Transnordestina e outros R$ 3 bilhões (ou 12%) para a Norte-Sul, tal como indicado pela tabela constante do anexo E144.
140 A Lei nº 12.379/2011 estipulou em seu artigo 21 quatro categorias de ferrovias: (1) longitudinais: as
que se orientam na direção norte-sul; (2) transversais: as que se orientam na direção leste-oeste; (3) diagonais: as que se orientam nas direções nordeste - sudoeste e noroeste-sudeste; (4) de ligação: as que, orientadas em qualquer direção e não enquadradas nas categorias 1 a 3, ligam entre si ferrovias ou pontos importantes do país, ou se constituem em ramais coletores regionais; e (5) acessos ferroviários: segmentos de pequena extensão responsáveis pela conexão de pontos de origem ou destino de cargas e passageiros a ferrovias.
141 Ver por exemplo notícia veiculada no portal eletrônico do Sindicato das Indústrias Minerais do Pará
(SIMINERAL), sobre as expectativas com o empreendimento:
http://simineral.org.br/noticia/detalhe/?nId=1327 [11/12/2013].
142 Isto significa que, além de estar livre de contingenciamentos orçamentários, pelo próprio fato de
integrar o PAC, o projeto também seria acompanhado intensivamente pela equipe de monitoramento do grupo executivo do PAC (GEPAC), vinculado ao Comitê Gestor do PAC (CGPAC). Como se observa pelo Decreto nº 6.025/2007, que instituiu o programa, e as alterações em seu texto, promovidas em 2011, o papel de coordenação do comitê gestor foi desempenhado inicialmente pela Casa Civil, sob a liderança de Dilma Rousseff. Com a então ministra alçada à posição de Presidente da República, este papel foi transferido para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, liderado por Miriam Belchior. Para uma análise do PAC no setor de transportes, especificamente sob o aspecto da coordenação governamental, conferir Macário (2013).
143 De acordo com Flyvbjerg (2005), a tendência de otimismo dos planejadores de projetos de
infraestrutura tem duas consequências nefastas: (1) frustração quanto aos custos (em tempo e recursos) e (2) frustração quanto aos benefícios. No Reino Unido, a partir de 2003, o tesouro britânico passou a exigir expressamente dos planejadores governamentais que indiquem nos projetos o chamado “viés de otimismo” (optimism bias), como condição básica para haja repasse de recursos (FLYVBJERG, 2005:26).
76 De fato, o gráfico abaixo indica um considerável aumento dos investimentos privados na malha concedida à partir de 2002, e um certo aumento dos investimentos públicos no mesmo período.
Figura 6- Evolução dos investimentos em ferrovias: privado (na malha concedida) e público
Fonte: (CNT, 2013:29)
No entanto, passados quatro anos, desde o anúncio do PAC 1, o resultado concreto foi a entrega de pouco mais que 500 km da Ferrovia Norte-Sul145, um
número que pode ser considerado alto para um país que há muito não construía ferrovias, mas que frustra as expectativas de investimentos traçadas pelo PNLT para o PPA 2008-2011.
145 De acordo com o MPOG (2010), foram entregues os seguintes trechos da Ferrovia Norte-Sul, sob a
vigência do PAC 1, até a divulgação do balanço de quatro anos do programa: (1) Aguiarnópolis (TO) até Palmas (TO), correspondente a 504 km e (2) Ouro Verde (GO) até Porto Seco(GO), passando por Anápolis(GO), com 51 km.
77 Figura 7 - Extensão da malha ferroviária nacional (1854-2012)
Fonte: CNT (2013:26).
Neste contexto, mais emblemático foi o caso da Nova Transnordestina, projeto que consistia na ampliação em mais de 1.700 km da malha nordeste concedida em 1997 pelo governo federal, explorada desde então pela Companhia Siderúrgica Nacional (CSN). Ao final do primeiro PAC, quatro dos cinco trechos que compunham a malha da Nova Transnordestina não estavam nem próximos de serem concluídos e outro, que faria a conexão com a Ferrovia Norte-Sul, sequer havia sido estudado. 146
Ao longo das duas edições do PAC (a segunda, ainda em curso), percebe-se que somente com a experiência real de empreender os projetos ferroviários é que o governo federal foi capaz de se aperceber da profundidade dos limites para a execução orçamentária neste setor, cuja consequência política imediata é o atraso na inauguração das obras, gerando descompassos com o ciclo eleitoral. Como em poucas áreas, as ferrovias refletem de maneira clara o desafio administrativo que se firmou a partir do segundo mandato do presidente Lula, qual seja, o de utilizar efetivamente os recursos para investimentos que são poupados do jogo político.
146 Na linha da sugestão feita pelos formuladores do PNLT, em 2007, a nova diretoria ferroviária
contribuiu para a institucionalização do PROSEFER, programa voltado à promoção da segurança ferroviária nas áreas urbanas. No entanto, percebe-se que há grande dificuldade na execução orçamentária. De acordo com a página eletrônica do DNIT, em 2012, havia em curso 21 projetos ferroviários, ao custo total de R$ 45 milhões, além de 14 obras ferroviárias, ao custo de R$ 724 milhões, o que representa 10% dos cerca de R$ 7 bilhões em investimentos para obras como as de contornos e variantes. O escopo do programa é bastante amplo e abrange 17 corredores ferroviários, ao longo de 15 mil km de ferrovias, por 16 Estados e atingindo 95% das cargas transportadas. Além disso, identifica 355 invasões de faixas de domínio e 122 intervenções como sendo prioritárias. Estes projetos se concentram em áreas com malhas ferroviárias consolidadas, como sul (Santa Catarina, em particular) e sudeste (Minas Gerais e São Paulo). Vale frisar ainda que, e também que a diretoria assumiu a competência pela administração do patrimônio da RFFSA, arrendado às concessionárias. Disponível em:
78 Uma reportagem do jornal O Globo, de 14 de julho de 2013, por exemplo, sugeriu que a situação da Ferrovia Norte-Sul, no trecho de Ouro Verde de Goiás, onde os trilhos começavam a mostrar sinais de ferrugem e o mato a crescer entre suas dormentes, local preciso em que a presidente Dilma Rousseff lançara sua candidatura ao Palácio do Planalto, em 2010, servia de “metonímia daquilo em que se transformou boa parte do PAC”147. A Ferrovia Transnordestina, neste contexto, foi um
caso marcante: prevista inicialmente para ser inaugurada em 2010, ao custo de R$ 4,5 bilhões, de acordo com o último cronograma divulgado pelo governo federal está prevista para ser inaugurada em 2016, ao custo de R$ 7,5 bilhões148.
No capítulo 3 foram analisadas as novas resoluções da ANTT, editadas em 2011, que consistem em mudanças incrementais nas técnicas empregadas na atividade regulatória da ANTT (e.g. metas de desempenho por trecho). Já neste capítulo 4 procurou se argumentar que o PAC representou a concretização de alguns dos objetivos formulados no PNLT e mesmo no fracassado PNRF, tanto em termos de projetos (e.g. construção de uma grande ferrovia no nordeste do país, que contribuísse para a indução do desenvolvimento regional) como em termos de medidas institucionais (e.g. criação do REIDI). Portanto, o PAC, em si, não foi capaz de introduzir novidades para o setor de ferrovias que já não estivessem previstas em planos anteriores; a diferença, talvez, foi que o PAC iniciou a implementação de algumas medidas que, antes, encontravam-se apenas no plano das ideias. Houve, porém, uma terceira contribuição do PAC quanto ao delineamento dos papeis do Estado, face ao setor de ferrovias, que é o de agente econômico.
147 Dos 42 empreendimentos superiores a meio bilhão de reais, lançados em 2007, apenas 21 foram
entregues, sete anos depois. Disponível em http://oglobo.globo.com/pais/governo-patina-em-grandes- obras-do-pac-prazos-nao-sao-cumpridos-9027226 [21/9/2013].
148 É certo, no entanto, que os chamados projetos greenfields (que envolvem o desenho, a construção, o
financiamento, a operação e a manutenção de um ativo) como os que integram o PAC, possuem maior complexidade, maiores riscos e, consequentemente, maiores custos. Ver: Deloitte, (2010: 2). Disponível em:
http://www.deloitte.com/assets/DcomUnitedStates/Local%20Assets/Documents/MA/us_ma_Infrastructure %20REITS_040210.pdf])
79
5. O ESTADO EMPRESÁRIO: A VALEC E O NOVO MODELO DE CONCESSÕES