O que se pode esperar, de cada um dos agentes que produzem a cidade, para efetivar a realização da agenda acima proposta?
A. O Estado.
Em todas suas esferas, deve envolver-se integralmente em torno de uma agenda para a promoção de uma matriz urbana sustentável, que como dito pode servir como mote unificador de um grande conjunto de ações na cidade, hoje tratadas de forma esparsa ou em setores de gestão pouco interligados.
a) Provisão habitacional
Seria a produção maciça de moradias, tão criticados pelos seus importantes impactos ambientais, a única forma de responder à demanda habitacional crescente que os países em desenvolvimento vêm enfrentando? A pergunta é sensível, e de difícil resposta. É comum, hoje em dia, vermos avaliações extremamente negativas dos grandes conjuntos habitacionais europeus construídos no Pós-Guerra. Décadas depois, o balanço não é positivo, e as razões em muitos aspectos se assemelham com as críticas por aqui feitas aos grandes conjuntos habitacionais. Para Stébé , a desilusão resultou de diversos fatores, que soam como preocupante premonição para o atual impulso construtivo que vivem os países em crescimento econômico:
“primeiramente, a localização periférica dos conjuntos em áreas residuais mal conectadas ao tecido urbano dinâmico, ... teve por consequência sua marginalização e exclusão, tanto no plano físico quanto simbólico. Além disso, os grandes conjuntos, que foram resultado de uma política de construção de moradias sociais em que os objetivos de quantidade, rapidez de execução, produtividade e industrialização da cadeia produtiva se sobrepuseram à pesquisa por qualidade arquitetônica, urbanas e técnicas, não permitiram oferecer moradias adaptado às diversas exigências de seus usuários, que rapidamente se queixaram da mediocridade geral: utilização complexa de alguns espaços, concepção das unidades rapidamente obsoleta, ausência quase total de isolamento acústico e térmico, implantação precária dos espaços coletivos externos, rápida degradação dos materiais, etc” .
O resultado é que hoje, em muitos países daquele continente, há políticas sistemáticas de desmonte desses conjuntos antigos, sob o argumento de que a política habitacional deve evitar promover grandes conjuntos que se tornam guetos monofuncionais distantes para, em vez disso, construir conjuntos de pequeno porte, de até 50 unidades, inseridos na malha urbana e até mesmo em bairros nobres. Na França, a Lei SRU (Solidarité et Renouvellement Urbain), de 2000, estabeleceu que todo município deve oferecer, do total de moradias, no mínimo 20% para uso social.
Porém, não é evidente que os problemas apresentados pelos grandes conjuntos em tempos mais recentes (as revoltas sociais na França, na década passada, por exemplo) sejam decorrentes apenas da sua forma urbana e arquitetônica. Questões como o que o autor denomina de “desqualificação social”, com o empobrecimento econômico, o aumento do desemprego e os obstáculos à integração da população imigrante, contribuíram para a crise dos grandes conjuntos, tanto quanto seu modelo físico-territorial.
Por outro lado, não se pode negar que, face à enorme demanda no pós-guerra, por muitas décadas, entre 1950 e a crise dos anos 80, a produção dos grandes conjuntos resolveu de forma significativa a problemática habitacional na maioria dos países da Europa Ocidental. Assim, a solução da produção em massa de habitações sociais não pode ser desprezada em países “emergentes”, que têm déficits fenomenais. Trata-se, então de encontrar alternativas para que esta seja feita de forma menos impactante. Podemos listar algumas:
- Necessidade de estabelecimento de um conjunto de parâmetros e índices:
Devem ser pensados na forma de lei, e abrangentes para o conjunto dos municípios, com possibilidades de adequações à realidade de cada um, de tal forma a estabelecer um marco legal de regulação da produção de novos conjuntos habitacionais – para os diversos níveis de renda – de forma homogênea e idêntica em todo o território nacional, e acima das legislações municipais . Os índices permitiriam a constituição de uma base de informações completa e coerente, para o conjunto do território nacional, de forma a acompanhar e fazer evoluir a normatização dos parâmetros.
Esses parâmetros, que deveriam unificar os Códigos de Obras municipais, devem promover a limitação do tamanho máximo dos conjuntos (incluindo os empreendimentos contíguos), e também abarcar aspectos como a densidade máxima, que hoje corriqueiramente supera de longe os 500 ou 600 habitantes por hectare condizentes com uma boa relação de escala entre o pedestre e o edifício. Deve, assegurar condições de insolação e ventilação, tendo ao mesmo tempo uma densidade aceitável, nos termos da já comentada “cidade compacta”. A limitação dos gabaritos de altura, que pode variar de uma situação a outra, pode ser ainda assim analisada e sugerida, para cada situação, mas com uma mesma lógica em todo o país.
Devem também fazer parte desses padrões, na escala da inserção urbana, a exigência intransigente de infraestrutura básica. Os empreendimentos habitacionais necessitam estar providos, como condição para sua construção, de sistema de abastecimento de água, coleta e tratamento de esgotos, pavimentação, iluminação pública, energia elétrica, coleta de lixo e drenagem adequada das águas pluviais . A localização em área que já conte com infraestrutura instalada também é importante, não implicando em grande extensão das redes, assim como a proximidade a pontos de comércio, serviços básicos e equipamentos educacionais, de saúde, cultura e lazer, preferencialmente acessíveis por rota de pedestres.
Na escala da implantação, os parâmetros devem exigir a adequação à topografia do terreno, a implementação de projeto paisagístico, a oferta de áreas coletivas de lazer. Por fim, na escala da unidade habitacional, os parâmetros devem garantir a qualidade construtiva e a funcionalidade dos projetos. O modelo de planta em “H”, generalizado desde a época do Banco Nacional de Habitação (BNH), é justificável apenas pelo aspecto da racionalidade construtiva e produção em escala, mas mostrou-se desastroso quanto à sua qualidade. Há hoje no Brasil exemplos de projetos desenvolvidos por escritórios de arquitetura que, com propostas de qualidade, inovadoras, diversificadas e nem por isso mais caras, saíram das tipologias quase que engessadas da produção habitacional: casas térreas de duas águas, conjuntos em “H” de quatro andares sem elevador, ou torres. É comum construtoras oferecerem exatamente o mesmo projeto arquitetônico na Baia ou do Rio Grande do Sul, como se não houvesse necessidade de adaptação dos projetos e dos materiais construtivos às diferenças regionais de clima.
A ampliação do tamanho mínimo das unidades, também já comentado, deveria ser outra exigência desse marco legal. Enquanto no Brasil, a média das unidades habitacionais para renda média e baixa está abaixo de 50m² para uma moradia de dois quartos e sala, em Portugal, por exemplo, a legislação define que a unidade habitacional deve ter, no mínimo, 38m² básicos, acrescidos de 10m² para cada
pessoa que ela habite. Uma casa para 5 pessoas, portanto, equivalente às nossas unidades de dois quartos e sala, deve ter naquele país uma área mínima de 88m².
- Incentivar a diversidade de soluções e a inovação tecnológica:
A adoção de todos os procedimentos acima ainda não responde completamente, porém, à questão do início desta seção: há alternativas de provisão habitacional do que a produção de grandes conjuntos de massa? Se a resposta é que estes não podem, evidentemente e face ao ritmo de crescimento do país, serem menosprezados, mas sim regulamentados por uma legislação mais precisa, completa e rígida, ainda assim, deve-se destacar que outras possibilidades de ação são possíveis e desejáveis.
De fato, a política habitacional mais sustentável será aquela que apresentar uma variedade de soluções tão ampla quanto é a variedade de problemas colocados. A solução da questão da moradia por meio de uma política única de produção de conjuntos verticais acaba sendo impositiva demais, em muitos casos em que outras soluções seriam mais apropriadas e menos traumáticas. Como por exemplo, a urbanização de favelas, baseada na melhoria das edificações existentes e sua consolidação como parte da cidade, integrada a ela como qualquer bairro. Há inúmeras situações, pelo país, de favelas com meio século ou mais de existência, inseridas na macha urbana, com habitações em alvenaria, às vezes até de vários andares. Essas áreas frequentemente continuam segregadas da cidade por um conjunto de obstáculos, o maior sendo o da irregularidade fundiária, mas em que o esforço para superá-los não é propriamente intenso e o elemento aglutinador é, na verdade, o preconceito social e a dificuldade de aceitação de integração dos segmentos mais pobres ao restante da sociedade. Há um sem-número de favelas que poderiam receber infraestrutura viária, linhas de ônibus, comércio de vizinhança, melhorias dos espaços públicos, de tal forma que deixassem de ser obstáculos urbanos dos quais tudo se desvia.
Da mesma forma, alternativas de produção habitacional de menor porte, tocadas por pequenas construtoras, cooperativas ou associações de moradores, seja por mutirão ou por autogestão dos recursos, deveriam ser muito mais incentivadas. O Brasil tem enorme experiência acumulada nesse tipo de atividades, desde a popularização dos mutirões autogeridos na década de 1990, e poderia aproveitá- la melhor, por meio de políticas públicas específicas. Se é verdadeira a crítica de que essa modalidade de produção habitacional nunca terá a capacidade de alcançar a escala de uma política de massa, ainda assim suas vantagens em termos de contribuição para uma matriz urbana sustentável são inegáveis: reconstituição do tecido social por meio de experiências comunitárias, alta qualidade dos projetos arquitetônicos, pequena dimensões dos empreendimentos, etc.
Por fim, não há no Brasil um avanço consistente na pesquisa tecnológica para a construção civil, setor que, em grande medida, ainda se apoia em procedimentos arcaicos e tecnologias ultrapassadas. Basta comparar com a indústria automobilística para se ter uma ideia dessa estagnação. Basicamente, apesar de exceções que não chegam a afetar a regra, a construção civil brasileira ainda se utiliza de técnicas usadas na primeira metade do século passado. Este assunto diz respeito ao papel do setor privado, mas ainda assim ele só poderá se alavancar com um importante envolvimento do setor público no sentido de incentivar e eventualmente cofinanciar tais pesquisas.
b) Aspectos fundiários:
Eis o cerne da questão. Políticas de provisão habitacional correspondentes à demanda só serão de fato possíveis – em especial nas regiões metropolitanas, onde justamente o déficit se concentra – se for enfrentada, politicamente, o que a urbanista Ermínia Maricato denomina o “nó da terra” . Já foi amplamente comentado o quanto a dificuldade do manejo fundiário por parte do Estado é um entrave para uma nova matriz urbana no país. As políticas de regularização fundiária, que alguns municípios iniciaram já há algum tempo, devem ser prioridade nas gestões municipais, e também devem constar da agenda para uma nova matriz urbana. No caso do Brasil, já comentamos acima as dificuldades de implementação dos instrumentos do Estatuto das Cidades, embora haja avanços relativos na
implementação de Planos Diretores, e mais recentemente dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social, os PLHIS. O caminho é esse, porém ainda entrava em dois obstáculos principais: por um lado, a própria dificuldade política de se alterar, no cenário municipal, o equilíbrio de poder em um campo tão sensível quanto o da propriedade da terra. A regulamentação dos instrumentos do Estatuto da Cidade pode ser efetiva ou transformar-se facilmente em simples formalidade, e nunca ser cumprida. Por isso, certas questões não deveriam ficar a critério de regulamentações municipais, em que o jogo político local fala mais forte, mas sim fazer parte da agenda conjunta aqui proposta, que trate da nova matriz urbana.
Por outro lado, muitas vezes municípios que querem regulamentar e efetivar instrumentos do Estatuto da Cidade encontram dificuldades nos procedimentos de gestão, na indisponibilidade de terras, em dificuldades financeiras para promover ações mais drásticas, como por exemplo desapropriações para fins de moradia social . Não é incomum, em cidades pequenas e médias, a imiscuição dos interesses públicos com os privados, típica do patrimonialismo, que emperra ainda mais a regulação fundiária. Terras retidas e vazias em áreas centrais, muitas vezes, são propriedade dos políticos locais, ou de grupos ou pessoas da elite econômica, ambos pouco interessados na eventual depreciação patrimonial que uma intervenção pública na estrutura fundiária poderia representar.
O acompanhamento da implementação do Estatuto das Cidades deve, portanto, ser alvo de um esforço político prioritário, em nível federal, estadual e municipal, concatenado, e como parte da agenda para um novo padrão de sustentabilidade urbana . Da mesma forma, os novos parcelamentos em áreas de expansão urbana devem ser regulamentados em uma lógica única, que atente para os altos custos ambientais do modelo de espraiamento contínuo, tendo, como já dito, suas dimensões limitadas a escalas de fato gerenciáveis.
Do ponto de vista do manejo fundiário, deve ser obtida a reversão da formalização do condomínio horizontal fechado, de grande porte, como forma de parcelamento do solo. Ele segmenta o tecido urbano, transforma as cidades em sequencias de ruas muradas e sem vida, transferindo para dentro do condomínio a vitalidade urbana, como o uso da rua, a fluidez da malha urbana, a dispersão do comércio. São todos aspectos que ficam em grande medida sujeitos às legislações municipais mas que, mais uma vez, poderiam ter diretrizes e estabelecidas para todo o território nacional.
c) A regulação da produção imobiliária
Argumentou-se aqui, repetidamente, que a dinâmica imobiliária da cidade formal, já consolidada, contribui para a insustentabilidade urbana tanto quanto a precariedade habitacional dos setores informais. Mostramos que, quando se trata de definir a “matriz urbana” atual, o que nos serve de modelo é justamente a dinâmica urbana dessas áreas, capitaneadas pelo mercado imobiliário, e o balanço não é muito positivo.
Ocorre que grande parte da permissividade nas dinâmicas de produção imobiliária, que tanto impactam as cidades, se dá pela insuficiente regulação estatal. Os Planos Diretores em geral são bastante flexíveis, quando não condescendentes com a intensificação descontrolada da dinâmica de mercado . As leis de uso e ocupação do solo seguem uma lógica antiga, mas as cidades que experimentaram alternativas, também não lograram com isso controlar melhor as dinâmicas do mercado imobiliário.
Por fim, recentes escândalos de corrupção trouxeram à luz um problema endêmico nas nossas cidades: o clientelismo e a troca de favores nos processos de aprovação de novas edificações. O impacto sobre o meio ambiente de tal anarquia regulatória e permissividade é imensurável.
A própria legislação urbana brasileira, no que tange à ocupação do solo e ao código de obras, contribui em grande medida para a consolidação de um padrão de ocupação em lotes, com a edificação neles centrada por força da exigência de diversos recuos, que exclui possibilidades de soluções melhores do
ponto de vista urbanístico, como edifícios geminados, sem recuo para a rua, mas com jardins comuns nos fundos, praças internas etc.
Em suma, a prerrogativa da regulação pública da produção e ocupação do espaço deve ser urgentemente retomada no Brasil, o que deveria passar pela revisão e possível homogeneização dos Códigos de Obra a partir de parâmetros básicos únicos iguais para todo o país. Ainda mais quando se observa que a liberalidade recorrente nas grandes cidades transfere-se, travestida de modelo de modernidade urbana, para as cidades pequenas e médias.
d) Novas dinâmicas de gestão e governança
Por fim, ainda no campo das ações do poder público, uma mudança na matriz urbana nunca poderá acontecer se, no bojo de uma agenda política para promovê-la, não forem inseridos aspectos de gestão e governança. A gestão do território deve ocorrer em níveis e escalas mais recortadas e mais interligadas entre si, superando diferenças político-partidárias: intermunicipais, metropolitanos, regionais, etc., ainda mais porque os aspectos ambientais, como a questão hídrica, não se circunscrevem aos recortes administrativos. Existe sem dúvida uma defasagem expressiva entre as escalas federal e municipal. Enquanto aspectos de integração da agenda podem ocorrer no primeiro nível, isso não significa que tenhamos, e de fato estamos muito longe de ter, um amadurecimento homogêneo entre os municípios, ou ainda entre estados e municípios, que ficam ainda mais descolados pela ausência de instâncias intermediárias de gestão territorial. Há de se observar que isso constitui uma das dificuldades para a implementação do Programa Minha Casa Minha Vida.
Há uma urgência por inovações das formas de governança, com a aproximação com o nível local e a descentralização, a necessária integração e intersetorialidade. As políticas ambientais muitas vezes se sustentam em ações locais, como por exemplo a agricultura urbana, ou métodos alternativos e localizados de saneamento, ainda incipientes e que necessitam, para transformarem-se em políticas de fato, de uma gestão aproximada e participativa, no nível comunitário.
A gestão participativa, de fato, muito embora tenha avançado na preconização por audiências públicas do Estatuto da Cidade, ou ainda na formação dos diversos conselhos em todos os níveis de governo, deve ainda consolidar-se. Em muitos lugares, a simples realização de uma audiência pública já é suficiente para qualificar, juridicamente até, um “processo participativo”. Os projetos urbanos que geram grandes impactos, aliás, devem efetivamente passar por debate público e instâncias de decisão democráticas, que envolvam toda a comunidade atingida já nas fases de elaboração. Em tempos de Copa do Mundo, grandes obras de estádios e outros grandes projetos urbanos, tal recomendação se torna ainda mais premente.
Ainda no âmbito das políticas públicas de gestão do território, faz parte da agenda ambiental urbana a formação de sistemas e bases de informações para cadastramento, interligados em nível federal, estadual e municipal. Permitem a melhoria da gestão com a unificação dos cadastros de todos os setores, ajudam na fiscalização e, no campo ambiental, permitem identificar situações de maior vulnerabilidade com o mapeamento de situações de risco físico e ambiental, bem como o reconhecimento de áreas de preservação permanente remanescentes e situação dos corpos d’água, e assim por diante.