Jorge Miranda aponta, corretamente, que: “constitucionalidade e inconstitucionalidade são conceitos de relação: relação que se estabelece entre uma coisa – a Constituição – e outra coisa – um comportamento – que lhe está ou não conforme, que com ela é ou não compatível, que cabe ou não cabe no seu sentido”.84 Quando visto o conceito de controle de constitucionalidade, percebeu-se essa relação, ao se estabelecer um parâmetro de controle e um objeto de controle.
A inconstitucionalidade é um vício, não sendo correta a orientação, também da lavra de Jorge Miranda, de que a inconstitucionalidade em si não é um vício, mas decorrente, concretamente, de um vício.85 É André Dias Fernandes, em recente obra, quem aponta o erro argumentativo do autor lusitano, assentando que se esta diante de uma petição de princípio, ou seja, de uma falácia que peca por levar a uma falsa argumentação em círculos, nesses termos:
Jorge Miranda incorre numa petição de princípio: para ele,a inconstitucionalidade não seria um vício, conquanto derivasse de um vício que macula o comportamento do órgão de poder. Sucede que o ato só pode ser considerado um vício maculador do comportamento do órgão de poder se for inconstitucional: só após analisar se o ato contraria a Constituição (= é inconstitucional) é que se pode qualificá-lo como um vício em concreto, um defeito concreto, uma falha concreta. O fato de o ato concreto ser inconstitucional é que o torna um vício, e não o contrário. É a inconstitucionalidade que torna o ato defeituoso. O ato é defeituoso porque é inconstitucional, porque é portador do vicio supremo da inconstitucionalidade. Sem inconstitucionalidade não há vício, não há defeito. Exemplo: um ato normativo editado em desobediência ao quorum constitucionalmente estatuído é portador de um vício de inconstitucionalidade. A desobediência ao quorum é um fato concreto que torna o ato normativo inconstitucional. A desobediência ao quorum (fato concreto) só pode ser considerada um vício, um defeito, porque em si mesma inconstitucional (desconforme com a Constituição).86
Admitir a inconstitucionalidade com um vício não quer dizer, necessariamente, que a consequência dela seja a nulidade do ato controlado. Ora, na concepção clássica de Kelsen, seguida ainda hoje na Áustria, a sanção que deveria incidir sobre um ato contrário à Constituição era a sua anulação, não a nulificação. Razões de segurança jurídica justificariam tal postura, pois, se a lei é dotada de uma presunção de constitucionalidade, a inconstitucionalidade não poderia ser admitida desde a sua origem, mas somente a partir da
84
Idem. p, 273-274. 85
Idem. p, 294. Nas palavras do autor tem-se que: “A inconstitucionalidade não é um vício, embora em concreto resulte de um vício que inquina o comportamento de qualquer órgão ou poder. Não redunda, desde logo, em invalidade, embora a determine ou possa determinar. Nem é um valor jurídico negativo, embora a invalidade constitucional acarrete nulidades constitucionais”.
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FERNANDES, André Dias. A eficácia das decisões do STF em ADIn e ADC. Salvador: Editora Jus Podivm, 2009. p, 28.
respectiva decisão judicial que a reconhecesse. Tal decisão, portanto, seria constitutiva negativa, não declaratória.
Por outro lado, sabe-se que no Brasil adota-se a tese de que a inconstitucionalidade é um vício que leva à nulidade, desde a origem, portanto, do ato controlado.87 O rigor da retroatividade dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade, no entanto, já encontra mitigação no sistema pátrio, como adiante analisado quando do estudo da modulação temporal dos efeitos da declaração de inconstitucionalidade.
Ora, percebe-se como cada ordenamento jurídico pode atribuir a consequência que mais lhe apresente conveniente para sancionar o vício da inconstitucionalidade. Sendo assim, deve-se reconhecer que a sanção incidente sobre a inconstitucionalidade é algo extrínseco ao conceito de inconstitucionalidade. Em outros termos: a inconstitucionalidade não demanda, necessariamente, a nulidade do ato.
Voltando ao conceito de controle de constitucionalidade antes apresentado, e evoluindo para o estudo do objeto e do parâmetro de controle, percebe-se que o objeto de controle foi expressamente tratado de maneira ampla através da expressão “ato”, sem qualquer outra qualificação que o tornasse, por exemplo, um “ato normativo” ou um “ato do poder Público”.
Essa preferência ampliativa tem sua razão de ser no fato de que qualquer ato, seja ele público ou privado, nacional ou internacional, revogado ou vigente, normativo ou não normativo, pode ter sua compatibilidade com a Constituição aferida.88 Evidentemente, essa aferição variará de acordo com o ato. Por exemplo, um ato não normativo não pode ser objeto de controle abstrato de constitucionalidade por via de ADI, tendo em vista o art. 102, I, “a” da CF/88, limitando o objeto da ADI às leis e atos normativos. Por outro lado, tal ato não normativo pode muito bem ser objeto de controle concreto ou até mesmo de ADPF, já que, de acordo com o art. 1º da Lei 9.882/99, o objeto desta refere-se a ato do Poder Público, não se restringindo aos atos normativos.
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Nesse sentido, a ADI nº 652-5, Rel. Min. Celso de Mello, D.J. 02/04/93. 88
Teori Zavascki assenta que: “´É equivocada, destarte, a ideia de que a inconstitucionalidade é apenas a incompatibilidade da norma com a Constituição, ou,em outras palavras, que apenas o legislador comete ofensa à Carta Magna. Na verdade, as inconstitucionalidades podem derivar do comportamento de vários agentes e ser perpetradas por diversos modos. Inconstitucional será o ato ou a omissão do particular não compatível com o catálogo dos deveres que a Constituição lhe impõe ou com os direitos que assegura a outrem. Inconstitucional será também o ato ou a omissão do administrador público, quando não observar os mandamentos e princípios da boa administração ou não atender aos direitos subjetivos públicos previstos na Carta Constitucional. Inconstitucional será o ato do juiz que desrespeitar, no comando do processo, as garantias e prerrogativas dos litigantes. E assim por diante. ZAVASCKI, Teori. Ob. cit. p, 13-14.
Da mesma forma, um ato privado, como um contrato particular, pode muito bem ser tido como inconstitucional, ainda mais quando se tem em vista a eficácia horizontal dos direitos fundamentais e a possibilidade destes vincularem os particulares.89 Não é somente o legislador, assim, aquele que pode violar a Constituição, pois tanto particulares, como membros do Poder Executivo ou do próprio Judiciário podem descumprir as disposições constitucionais.90
Um conceito necessariamente amplo de controle de constitucionalidade, como foi o apresentado, tem o mérito de ampliar o entendimento em torno da inconstitucionalidade, diferenciando a inconstitucionalidade em sentido amplo, através dos elementos constitutivos dela, da inconstitucionalidade em sentido estrito, através dos elementos da inconstitucionalidade juridicamente relevante.91 Assim, nem toda inconstitucionalidade apresenta relevância jurídica, ao se adotar a conceito amplo.
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Caso célebre, julgado pelo STF, dizia respeito à possibilidade de um estatuto de uma entidade privada prever a expulsão de seus membros sem reconhecer a garantia do contraditório e da ampla defesa ao acusado. Tal postura foi tida por inconstitucional pelo STF, reconhecendo a aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais às relações privadas. Trata-se do RE 158.215/RS, Rel. Mim. Marco Aurélio, 30/04/96, assim ementado: DEFESA- DEVIDO PROCESSO LEGAL – INCISO LV DO ROL DAS GARANTIAS CONSTITUCIONAIS – EXAME – LEGISLAÇÃO COMUM. COOPERATIVA – EXCLUSÃO DE ASSOCIADO – CARÁTER PUNITIVO – DEVIDO PROCESSO LEGAL. Na hipótese de exclusão de associado decorrente de conduta contrária aos estatutos, impõe-se a observância do devido processo legal,viabilizando o exercício amplo da defesa. Simples desafio do associado à assembleia geral, no que toca à exclusão, não é de molde a atrair adoção de processo sumário. Observância obrigatória do próprio estatuto da cooperativa”.
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No caso de inconstitucionalidades levadas a cabo por juízes, além do controle através dos recursos próprios, deve-se notar a possibilidade, admitida pelo STF na ADPF nº 101, de considerar incluídas no conceito de “ato do Poder Público” a prolação de sentenças ofensivas a preceitos fundamentais. No caso em questão, diversas decisões liminares, emanadas de diversos juízes, admitiam a possibilidade de se importar pneus usados, o que, segundo o STF, restava por violar o direito à saúde e ao meio ambiente hígido. Nesse sentido, ver informativo do STF nº 538: “O Tribunal iniciou julgamento de argüição de descumprimento de preceito fundamental, ajuizada pelo Presidente da República, em que se discute se decisões judiciais que autorizam a importação de pneus usados ofendem os preceitos inscritos nos artigos 196 e 225 da CF (“Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua promoção, proteção e recuperação. ... Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.”). Sustenta o argüente que numerosas decisões judiciais têm sido proferidas em contrariedade a Portarias do Departamento de Operações de Comércio Exterior - DECEX e da Secretaria de Comércio Exterior - SECEX, Resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA e Decretos federais que, expressamente, vedam a importação de bens de consumo usados, com especial referência aos pneus usados. Inicialmente, por maioria, rejeitou-se a preliminar de não cabimento da ação. Reputou-se atendido o princípio da subsidiariedade, tendo em conta a pendência de múltiplas ações judiciais, nos diversos graus de jurisdição, inclusive no Supremo, nas quais há interpretações e decisões divergentes sobre a matéria, o que tem gerado situação de insegurança jurídica, não havendo outro meio hábil a solucionar a polêmica sob exame. Vencido, no ponto, o Min. Marco Aurélio, que, salientando não estar incluída a jurisdição na alusão, contida na parte final do art. 1º da Lei 9.882/99, a ato do poder público e, ressaltando não ser a ADPF sucedâneo recursal contra decisões judiciais, reputava inadequada a medida formalizada. ADPF 101/DF, rel. Min. Cármen Lúcia, 11.3.2009. (ADPF-101).”
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Deve-se apontar que a ampla maioria dos estudiosos, ao tratar sobre o controle de constitucionalidade, só mostram interesse no conceito estrito de controle, ou seja, no conceito atrelado à relevância jurídica da inconstitucionalidade. Ocorre que o referido conceito amplo deve ser admitido, sob pena de não se reconhecer como inconstitucionais uma série de situações que, apesar de juridicamente irrelevantes, insere-se plenamente no conceito de inconstitucionalidade como relação. É o caso, por exemplo, de se perquirir a constitucionalidade de uma lei estrangeira tomando por base a Constituição brasileira de 1988. Tal expediente, extremamente válido para o exercício do direito comparado, pode revelar sim a inconstitucionalidade/constitucionalidade de tal lei, enriquecendo eventual debate sobre lei semelhante em vias de aprovação no Congresso Nacional. Por outro lado, eventual reconhecimento de inconstitucionalidade é juridicamente irrelevante no caso, já que a Constituição brasileira, evidentemente, não pode servir de parâmetro para a declaração judicial de inconstitucionalidade de uma lei estrangeira.
André Dias Fernandes, por outro lado, mostra-se preocupado com ambas as modalidades de inconstitucionalidade, seja no seu aspecto amplo ou estrito. A primeira o autor estuda em conexão com os elementos constitutivos da inconstitucionalidade, quais sejam: uma Constituição eleita como parâmetro, um ato ou situação e a desconformidade entre esses dois elementos. A segunda, por outro lado, o autor atrela aos elementos da inconstitucionalidade juridicamente relevante, quais sejam: uma Constituição vigente eleita como parâmetro, um ato ou situação sujeitos temporal e espacialmente à Constituição- parâmetro e a desconformidade entre esses elementos.92
Percebe-se, desse modo, que no exemplo apresentado a falta de relevância jurídica para a inconstitucionalidade está na não sujeição espacial da lei estrangeira à Constituição brasileira. A inexistência dessa relevância não implica numa total irrelevância do aspecto amplo da inconstitucionalidade. No exemplo apresentando, a relevância para o direito comparado é marcante. Faz sentido, portanto, conceber a inconstitucionalidade como conceito amplo.
Feitas essas considerações sobre o objeto do controle de constitucionalidade, deve-se analisar em que consiste o parâmetro de controle, momento em que se insere a análise do bloco de constitucionalidade.
Há uma tendência, sobretudo nos países europeus, em se ampliar a parametricidade do controle de constitucionalidade para além das normas expressamente previstas nas
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Constituição. Entendendo-se o parâmetro de controle como o referencial para a aferição da constitucionalidade e a tendência acima exposta em torno da ampliação desse parâmetro, chega-se ao conceito de bloco de constitucionalidade, que consiste no conjunto de normas, além das constitucionais, aptas a servir de parâmetro para o controle das normas que lhe sejam inferiores.
A imprecisão começa, no entanto, no momento de fixar quais seriam essas outras normas. Canotilho aponta que, certamente, os princípios implícitos, cuja natureza normativa é inegável, inserem-se no conceito de bloco de constitucionalidade, desde que possam ser reconduzidos a outros preceitos expressamente constitucionais. Assim, mesmo sendo normas implícitas, só há de se admiti-las como integrantes do bloco de constitucionalidade se elas consistirem em densificações dos preceitos expressamente constitucionais. A concepção que admite somente a parametricidade das normas expressamente previstas na Constituição, portanto, resta superada pela visão que busca uma ordem constitucional global.93
A internacionalização do direito também leva a uma ampliação do conceito de bloco de constitucionalidade. Essa realidade é bem observada na Europa, onde se tem um bloco europeu de juridicidade e de legalidade, dotado de aplicabilidade imediata e primazia na aplicação por parte dos Estados-membros. Esse bloco comunitário é formado pelas regras e princípios positivados nos mais diversos diplomas internacionais.94
Como dito anteriormente, o problema em torno da extensão do bloco de constitucionalidade está em perquirir quais normas infraconstitucionais o compõe. A solução apontada por Canotilho mostra um caminho divisor entre o bloco de constitucionalidade e o de legalidade, pois, se possível reconhecer certas disposições infraconstitucionais como densificações/concretizações de preceitos constitucionais, como os que consagram direitos fundamentais, é possível inseri-las no bloco de constitucionalidade. Se elas não podem ser reconduzidas ao texto magno, por outro lado, farão parte do bloco de legalidade.
No Brasil, com a EC nº 45 e a introdução do §3º no art. 5º, operou-se a positivação do conceito de bloco de constitucionalidade no Brasil, pois ampliou-se o parâmetro da constitucionalidade para além das normas constitucionais. Veja-se que, mesmo admitindo-se
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Idem. p, 929. 94
Canotilho, no entanto, pondera acerca da conveniência em o bloco comunitário vincular o direito constituciona interno, bem como sobre a extensão das normas internacionais que podem compor esse novo parâmetro: “Deixamos aqui de fora o problema de saber se o próprio direito constitucional está submetido, em alguma medida, ao bloco de juridicidade e legalidade comunitária. Além disso, como já se disse atrás, afigura-se-nos necessária uma seletividade normativa das normas comunitárias, pois é inaceitável que todos os regulamentos e todas as directivas se transformem, sem mais, em parâmetro superior” (destaques no original). Ob. cit. p, 929- 930.
o status de emenda constitucional aos tratados internacionais de direitos humanos aprovados por uma maioria de 3/5, com votação em dois turnos nas Casas do Congresso Nacional, de acordo com o art. 5º, §3º da CF/88, deve-se assentar que os tratados não são emendas constitucionais propriamente ditas nem compõem o texto da Constituição.
Ora, o referido tratado, mesmo diante das formalidades apresentadas, será promulgado pelo Presidente da República através de decreto, não estando formalmente dentro de qualquer dispositivo constitucional, mas em texto à parte, qual seja, o texto do tratado. Por outro lado, as emendas constitucionais são promulgadas pelas mesas da Câmara e do Senado, apresentam um rol diferenciado de legitimados para proposição e integram, formalmente, o texto da Constituição.95
Por outro lado, a EC nº 45 levou o STF a reconhecer o caráter supralegal dos tratados de direitos humanos que não tenham sido aprovados com as formalidades atinentes às emendas constitucionais, de acordo com o julgamento proferido no RE 466.343/SP.96 Desse modo, esse tipo de tratado mostra-se inferior à Constituição, mas superior as demais leis. Com isso, inaugura-se na ordem constitucional pátria um verdadeiro bloco de legalidade reforçada, semelhante àquele existente em Portugal, como visto anteriormente. No julgamento em questão, controvertia-se a tese do caráter supralegal versus a do caráter constitucional desses tratados. Se vencedora a segunda corrente, ter-se-ia um alargamento ainda maior do bloco de constitucionalidade, haja vista a desnecessidade de submeter tais tratados ao procedimento do art. 5º, §3 da CF/88 para que eles alcançassem o status de emenda constitucional. No entanto, como prevaleceu o primeiro entendimento, a tese da legalidade
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FERNANDES, André Dias. Ob. cit. p, 54. 96
Rel. Min. Cezar Peluso. D.J. de 03/12/2008, assim ementado: “PRISÃO CIVIL. Depósito. Depositário infiel. Alienação fiduciária. Decretação de medida coercitiva. Inadmissibilidade absoluta. Insubsistência da previsão constitucional e das normas subalternas. Interpretação do art. 5º, inc. LXVII e §1º, 2º e 3º, da CF, à luz do art. 7º, §7º, da Convenção Americana da Direitos Humanos (Pacto de San Jose da Costa Rica). Recurso improvido. Julgamento conjunto do RE nº 349.703 e dos HCs nº 87.585 e nº 92.566. É ilícita a prisão de depositário infiel, qualquer que seja a modalidade de depósito”. A tese da supralegalidade, defendida pelo Min. Gilmar Mendes, é bem sintetizada nessa passagem de seu voto: “Importante deixar claro, também, que a tese da legalidade ordinária, na medida em que permite ao Estado brasileiro, ao fim e ao cabo,o descumprimento unilateral de um acordo internacional, vai de encontro aos princípios internacionais fixados pela Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, de 1969, a qual, em seu art. 27, determina que nenhum Estado pactuante “pode invocar as disposições de seu direito interno para justificar o inadimplemento de um tratado”.
Por conseguinte, parece mais consistente a interpretação que atribui a característica de supralegalidade aos tratados e convenções de direitos humanos. Essa tese pugna pelo argumento de que os tratados sobre direitos humanos seriam infraconstitucionais, porém, diante de seu caráter especial em relação aos demais atos normativos internacionais, também seriam dotados de um atributo de supralegalidade.
Em outros termos, os tratados sobre direitos humanos não poderiam afrontar a supremacia da Constituição, mas teriam lugar especial reservado no ordenamento jurídico. Equipará-los à legislação ordinária seria subestimar o seu valor especial no contexto do sistema de proteção dos direitos da pessoa humana.”
reforçada venceu, o que leva alguns autores a estudar mais uma forma de controle da legislação infraconstitucional, qual seja, o controle de convencionalidade.97
Finalmente, deve-se assentar que é possível encontrar na jurisprudência do STF um voto do Min. Celso de Mello no qual há expressa referência e estudo em torno do bloco de constitucionalidade, proferido na ADI 593.98 Muito embora se trate de um obter dictum, ou seja uma questão dita de passagem, a qual não consistiu razão de decidir do julgado, o citado voto analisa as principais questões envolvendo o conceito de bloco de constitucionalidade e sua extensão. O STF, no entanto, ainda não parece admitir a tese extensiva do bloco de constitucionalidade a ponto de abarcar as leis infraconstitucionais, mesmo quando estas sigam aqueles cuidados antes ditos por Canotilho.99