6.3 Summing up
6.3.1 Reflections on the road ahead
A historia brasileira até 1985, marcada pelo autoritarismo, sob uma estrutura desigual e excludente, afetou profundamente a possibilidade do exercício de cidadania, restringindo a abertura de canais institucionais diretos e democráticos de decisão. Depois de muito esforço e sofrimento, foram instituídos mecanismos de participação nas decisões públicas (plebiscitos, referendos, audiências públicas, conselhos, comitês, orçamento participativo, ouvidorias etc.), criando um novo marco de governança no país (LOUREIRO et al, 2007).
Na esfera ambiental, consolida-se a necessidade da participação dos indivíduos direta ou indiretamente vinculados com o processo de gestão das UC’s, com vistas a torná-los parceiros em projetos de desenvolvimento sustentável. Como conseqüência, ocorre uma tendência de menor controle do Estado sobre essas áreas e consolida-se uma nova definição de papéis dos atores sociais, com maior comprometimento dos mesmos nos resultados a serem alcançados.
Esta participação,18 formal ou não, é entendida como um processo de envolvimento dos atores sociais no processo de desenvolvimento e se expressa na inserção da comunidade nos projetos a ela vinculados, nas atividades de extensão, assistência técnica e social, e nas decisões compartilhadas por meio de suas organizações locais. Neste contexto, esses atores
18 A participação formal relaciona-se com instrumentos e iniciativas previstos e/ou apoiados por algum instrumento legal ou política pública vigente. A participação não- formal é aquela em que as ações se desenvolvem por esforço e interesse de agentes locais interessados no seu desenvolvimento e não está formalmente inserida ou prevista em um instrumento legal ou política pública. Ela normalmente é fruto de uma iniciativa original que, quando bem sucedida, pode criar as bases e demandas para sua formalização e reprodução em outras áreas (LOUREIRO, 2003).
devem opinar no encaminhamento das decisões, tendo igualdade de acesso aos benefícios gerados e assumindo o compromisso com a conservação dos recursos naturais e a conseqüente qualidade ambiental.
É fato que hoje as UCs mais bem geridas e dinâmicas são aquelas que se abrem à participação efetiva da comunidade local, que buscam apoio financeiro de organismos internacionais e de outras instituições nos seus processos de gestão (PÁDUA, 2002). Essa inserção de atores locais vem aumentando significativamente nos últimos anos, principalmente em função das exigências de alguns agentes financiadores, que colocam a participação social como condição sine qua non para a aprovação de projetos ambientais.
Segundo Drummond e Crespo (2000), o conceito de gestão participativa aplicado às unidades de conservação contempla: o envolvimento das comunidades do entorno nas ações concernentes à proteção da unidade; o envolvimento dos diferentes atores interessados na sua administração; o fortalecimento do sistema público responsável pela regulamentação e gerenciamento das unidades de conservação; a criação de novas engenharias institucionais ou arranjos que facilitem um processo decisório compartilhado e que assegurem a transparência do método escolhido; e o compromisso dos atores envolvidos com a continuação das metodologias instituídas conjuntamente.
Contudo, a participação social como diretriz da política de proteção da biodiversidade é ainda muito recente. A atual Constituição Federal dedica o capítulo VI especificamente à questão ambiental. Ao se referir ao “meio ambiente ecologicamente equilibrado”, inclui entre os responsáveis por ela não apenas ao poder público, mas a “coletividade”, que tem “o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e as futuras gerações”. O Roteiro Metodológico para Planejamento de Unidades de Conservação (IBAMA, 1997) destaca a participação dos atores sociais e institucionais em três momentos da gestão19: no planejamento, na execução e no acompanhamento das atividades de conservação e proteção (MMA, 2006).
Contudo, as alterações mais profundas e que contribuíram para estimular a adoção do referido modelo ocorreram com a Lei 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC, com o Decreto 4.340/2002, que a regulamentou e com o Decreto 5.758/2006, que institui o Plano Nacional de Áreas
19 O Instituto de Estudos da Religião - ISER propõe um quadro conceitual mais amplo para se tratar da questão da gestão participativa de unidades de conservação. Seriam englobados os conceitos de co-gestão, de parceria, de terceirização, de descentralização, de participação da sociedade e de cooperação técnica, desembocando num conceito-síntese, o de “parceria cidadã” (DRUMMOND e CRESPO, 2000).
Protegidas (MMA, 2006). Todos esses documentos consagram a inclusão da sociedade na gestão de áreas protegidas como condição primordial para o alcance de seus objetivos. Apresentam uma série de diretrizes e estratégias de inclusão, considerando pontos fundamentais, como o respeito às práticas de manejo tradicionais, o reconhecimento de injustiças resultantes da criação da UC e a repartição justa e eqüitativa dos benefícios advindos de sua gestão.
O Programa de Trabalho sobre Áreas Protegidas da Convenção sobre Diversidade Biológica - CDB, aprovado em 2004, estabeleceu como um de seus objetivos intensificar e garantir a participação de comunidades indígenas e locais e de stakeholders relevantes nos processos de governança, participação, equidade e repartição dos benefícios das áreas protegidas, tendo como meta a completa e efetiva participação, até 2008, dessas comunidades na gestão de áreas protegidas existentes e daquelas a serem implementadas no futuro (CDB, 2004).
Para a consolidação dessas metas, é necessária a adoção de estratégias que possibilitem às populações locais20 adquirir novos comportamentos e atitudes frente aos problemas complexos do meio ambiente, bem como estímulos para participar ativa e responsavelmente como cidadãos ao longo de todo o processo. Uma das estratégias a serem adotadas é a da educação ambiental, que permite aos cidadãos a compreensão da natureza complexa do meio ambiente e da sua interdependência com os demais elementos que o compõem. É também um processo participativo, uma vez que os seus objetivos se alcançam por meio da ação integrada de todos os atores envolvidos, sociedade e poder público, que juntos deverão identificar problemas e buscar alternativas, para que se estabeleça uma gestão compartilhada (SOUTO, 2003).
Essas estratégias devem considerar prioritariamente as atividades que visam a compreensão da importância, dos objetivos e dos benefícios diretos e indiretos que uma unidade de conservação pode proporcionar. Esses benefícios necessitam também estar relacionados ao desenvolvimento das comunidades locais, evidenciando a melhoria da qualidade de vida que esses atores podem atingir, de forma a torná-los colaboradores na proteção dos recursos naturais dentro e fora da unidade, diminuindo a médio e longo prazo, a pressão antrópica sobre a mesma.
20 O termo populações locais é mais abrangente. Inclui não só as populações tradicionais como outras populações que vivem na unidade ou no seu entorno, direta ou indiretamente afetadas pela sua implantação e pelas restrições que são impostas a determinadas condutas humanas.
O processo de gestão participativa de áreas protegidas deve ser precedido por um planejamento participativo, que deverá analisar os aspectos ambientais, sociais, culturais, econômicos e políticos, trabalhando valores, expectativas e perspectivas da comunidade. Este planejamento se propõe a estimular a participação das populações envolvidas com a unidade, defendendo a idéia de que somente haverá proteção efetiva da biodiversidade quando forem desenvolvidos e implementados processos de gestão compartilhados, que devem ocorrer sob a forma de trabalhos conjuntos entre os responsáveis pelo gerenciamento das unidades e os grupos categorizados da sociedade, a exemplo de sindicatos e associações (BRITO, 2003).
A efetivação desse processo participativo pode ser denominado de parceria ou co- gestão. Tem como meta básica o compartilhamento das decisões gerenciais e da execução das ações entre o órgão responsável pela administração da unidade e as instituições interessadas na gestão da área. Esta parceria pode também ser consolidada por meio da criação de um conselho gestor, pois cabe aos seus membros motivar a sociedade a participar do processo de gestão da unidade, identificando os principais entraves ou dificuldades de cada segmento, como também as potencialidades regionais.
Atualmente existe no país um grande numero de profissionais e instituições tentando avançar no processo de gestão participativa em unidades de conservação. A realidade é que tanto o IBAMA quanto os demais órgãos ambientais governamentais vêm tentando adotar esse novo modelo de gerência, tendo essa atitude gerado um considerável repertório de experiências de gestão compartilhada (DRUMMOND e CRESPO, 2000).
Por fim, entendemos que a participação social na gestão ambiental é um processo de negociação sócio-política dos vários níveis de conflitos entre os atores envolvidos. Esse novo modo de gerir implica em mudança no próprio Estado brasileiro, já que os grandes interesses econômicos foram e são privilegiados e as comunidades locais raramente foram atores de gestão dos interesses coletivos.