No terceiro papel foi denominado padronizador (papel C), os analistas de meio ambiente entendem que principais problemas que impactam seu trabalho na implementação do licenciamento são a “Carga de trabalho é alta e dificulta a execução das funções” (ver tabela abaixo com códigos sobre “dinâmicas internas” e “principais problemas” para o papel C), já que o corpo técnico é considerado pequeno. Uma analista aponta, no caso da COTRA que: “a gente está com defasagem de pessoal muito grande na COTRA, não nas outras coordenações. A gente já foi 29 e hoje somos 17. Isso gera uma redistribuição completamente absurda de trabalho” (Entrevista 15). Esse contexto exigiria a capacidade de acompanhar todos os processos que estão em sendo encaminhados, mesmo que de forma mais “seletiva”, como já falamos anteriormente. Tabela 23. Códigos centrais das subcategorias “dinâmica interna na coordenação”, “principais
problemas” e “capacidades demandadas” do papel padronizador. Interpretações C. Padronizador
Dinâmica interna na coordenação Discordâncias com colegas;
Relação com chefias superiores - apoio, defesa, acolhimento de iniciativa.
Principais problemas Conflitos internos muito grandes;
Excesso de subjetividade e discricionariedade; Legislação não ouve técnicos;
Carga de trabalho é alta e dificulta a execução das funções – corpo técnico pequeno.
Capacidades demandadas Cumprir prazos e suprir demandas; Garantir a eficiência no licenciamento.
Fonte: elaboração da autora com base em entrevistas qualitativas com analistas de meio ambiente da COTRA e da COHID – DILIC/IBAMA.
Uma das principais capacidades demandadas do analista de meio ambiente seriam, então, “cumprir prazos e suprir demandas” Ao executarem sua função, atores do papel C consideram importante suprir as demandas administrativas que lhe são confiadas, para não atrasarem ou prejudicarem os processos em andamento na coordenação.
Uma analista explica: “por exemplo, eu tenho dez empreendimentos para fiscalizar. Eu sei que se eu for muito ‘preciosista’ com um, eu vou deixar nove esperando. E aí, em um eu vou estar fazendo a gestão da forma mais perfeita do mundo, e nos outros nove eu não vou estar fazendo nada” (Entrevista 15). Cumprir prazos demanda então que o analista seja “mais seletivo”, ou que “só vai gastar sua caneta se for realmente importante” (idem). Os analistas que exercem o papel C entendem que, para garantir eficiência nos processos, o licenciamento deve fazer ajustes e correções em pontos chave
(ou “hotspots”, na palavra de uma entrevistada) dos empreendimentos, sempre considerando um equilíbrio entre custos e benefícios. Como uma analista elucida:
A gente tem que ter noção que não vamos reformular ele totalmente, mudar o empreendimento todo. A gente vai mudar coisas que a gente identifica como hotspots, pontos mais sensíveis ambientais ao longo do trajeto, falando em empreendimento linear. (...). Você tem que ver até que ponto você pode fazer alteração de projeto para evitar impacto naquele ponto, ou até que ponto você vai substituir a alteração de projeto por uma medida mitigadora. Aí, fazendo uma medida mitigadora, você não vai conseguir fazer 100% de mitigação de impacto, você tem que chegar perto disso, mas.... Eu gosto de usar a ideia da economia. Você tem x de custo, vai mitigar y, sacou? Aí você tem 2x de custo e vai mitigar y+1. Isso não é eficiente. Melhor você ter só x de custo e mitigar y, do que fazer um esforço enorme para mitigar um pouquinho mais. Essa é a visão que as pessoas não têm. (Entrevista 15)
Os analistas também apontam falhas e/ou discordam de algumas normativas que operam sobre seu trabalho. A discordância se dá, dentre outros motivos, por acreditar que “a normativa infra legal é desenhada sem ouvir o corpo técnico” (Entrevista 15) – ver os “principais problemas” na tabela acima. Esse é apontado como um dos maiores empecilhos para a atuação dos analistas do papel C, pois está associada à ideia de que as normas, para eles, “nem sempre estão muito adequadas ao que a gente precisa” (idem). A discordância das normas também está vinculada à visão de que as normas não orientam aspectos procedimentais e de interpretação, aspecto relacionado ao problema “excesso de subjetividade e discricionariedade”. Como uma analista aponta:
Hoje não tem nenhuma normativa interna para orientar como você faz análise técnica, para estabelecer essa relação de causalidade entre os impactos que você verificou e a mitigação, nem para dizer qual o objetivo do licenciamento, ou seja, até quando desses impactos eu vou efetivamente que mitigar. (Entrevista 15)
Por não garantirem aspectos operacionais claros e tratamentos institucionais padronizados, algumas determinações em normas extrapolariam o papel do licenciamento, pois certas questões incluídas no licenciamento consistiriam em “dever do Estado, não papel do empreendedor” (Entrevista 18), o que incorreria em custos excessivos para as empresas. Isso fica claro no trecho:
Isso aqui para mim não cabe [mostra parte da IN 2/2012]: “Número 2: proporcionar a todas as pessoas a possibilidade de adquirir conhecimento, sentidos e valores, atitudes, interesse ativo, aptidão e habilidade necessária à pretensão de melhoria do meio ambiente”. Isso é função do Estado de ensinar o meio ambiente para a população. Isso não é função da [ferrovia do Nordeste], dos empreendimentos. O empreendedor está construindo o empreendimento, está pagando imposto, exorbitante, tá pagando taxas ambientais, tá pagando pelo licenciamento ambiental e ainda tem que fazer o papel do Estado de educação ambiental? O Estado está transferindo a sua responsabilidade ao empreendedor. (Entrevista 18)
As ressalvas quanto às normativas também são associadas a discordâncias com suas premissas, por motivos assumidamente “ideológicos”. Uma analista, ao criticar a Instrução Normativa (IN) no 02 do IBAMA, de 27 de março de 2012, que estabelece as bases técnicas para o programa de educação ambiental, enfatiza sua discordância “ideológica” com ela:
Eu tenho muitas ressalvas com relação a isso [IN no 02/2012], mais por questões ideológicas do que técnicas. A grande maioria dos analistas de socioeconomia tem uma formação progressista. E eles confundem muito o papel do licenciamento ambiental. Eles acham que a função do licenciamento ambiental é acabar com os males do país, é fazer justiça social. Só que não. É a de reduzir impactos, riscos. (Entrevista 18)
No trecho acima, vemos que a discordância com normas também está relacionada a desentendimentos entre colegas dentro do órgão. As diferentes visões a respeito da política, conjugadas com o fato de as normas supostamente abrirem espaço para “excesso de discricionariedade e subjetividade” (ver tabela acima), são associadas a conflitos internos. Tais condições conflituosas internamente à coordenação teriam se intensificado na conjuntura política recente – assim como no papel B, por serem papéis que predominam na mesma coordenação, a COTRA. Como narra uma analista:
Aí fugiu totalmente o controle o conflito. Essas discussões de cunho ideológico começaram a gerar muito atrito entre os colegas de trabalho e esses atritos começaram a interferir no licenciamento, porque alguns colegas começaram a olhar com lupa o licenciamento, rejeitar programas e negar coisas, fazer operação tartaruga. Começaram a pirraçar, para prejudicar. (...). Os conflitos internos potencializaram a discricionariedade (...). Virou um programa interno de participação política partidária que está atrapalhando o nosso trabalho. (Entrevista 18)
Os conflitos internos seriam responsáveis por atrasos e empecilhos prejudiciais aos empreendimentos e ao trabalho de parte dos burocratas. Essa dinâmica conflituosa entre os colegas da coordenação também enfraqueceria a análise do técnico do licenciamento por gerar constantes questionamentos e revisões dos processos. Para uma analista da Coordenação de Transportes (COTRA), a discricionariedade criaria “problemas pessoais no ambiente de trabalho pois, como não tem regras claras, outras pessoas podem rever tudo que você fez” (Entrevista 15). O constante questionamento das decisões do técnico poderia fragilizá-las, como outra entrevistada argumenta:
Como não têm regras claras, a gente tem que discutir tudo. Não tem diretriz de ação. Isso gera pressão muito grande sobre o técnico, porque ele tem que emitir opinião. O parecer teria mais peso se essas determinações estivessem em lei. Todas as opiniões podem ser levadas em consideração ou não, o que torna o parecer técnico frágil. (Entrevista 13)
Ou seja, as discordâncias com alguns colegas e a ausência de diretrizes de ação são vistas como aspectos que precisam ser enfrentados para a garantia da eficiência dos processos. Assim, mais que cumprir prazos e cumprir regras, outra capacidade demandada segundo os analistas do papel padronizador é “garantir a eficiência no licenciamento” – ver tabela acima com as “capacidades demandadas”. Vemos, então, que a primazia da eficiência das análises de impacto social constitui também uma “causa” no sentido de Abers (2017), que precisa ser defendida contra forças de “estabilidade ou mudança” dentro da burocracia do IBAMA (2017, no prelo). Assim como o papel B, o papel padronizador também é caracterizado por ativismo burocrático.