O nivelamento das ações para que a implementação do licenciamento é entendido como uma maneira de se garantir a eficiência dos processos, principalmente em situações em que os analistas percebem que a força de seus pareceres pode ser diminuída em razão de discordâncias e questionamentos internos ao órgão. Uma analista esclarece isso, logo depois de explicar que a mitigação de impactos sociais deve levar em consideração o cálculo econômico de custos e benefícios72, e enfatiza o caráter pragmático de sua visão: “isso falta ser nivelado pela instituição sim. Alguém que chegue e fale assim: é assim, a vida real. Esqueça a teoria agrária, esqueça o que vocês aprendem no doutorado de biologia. É muito bonito na academia, mas na vida real é assim” (Entrevista 15).
A perspectiva desses atores quanto à necessidade de nivelamento de procedimentos na implementação do LAF se assemelha à concepção de mando e obediência da literatura top-down que apresentamos na sessão teórica. Os atores que exercendo o papel C tendem a entender as leis como uma maneira, além de melhorar a forma como o licenciamento é executado, de impor ou controlar as ações dos burocratas de forma a padronizá-las, como fica claro nos trechos abaixo:
Você tem que ter a compreensão de que a pessoa faz um trabalho diferente do seu, mas que essas diferenças podem ser aliadas por questões internas procedimentais, entendeu? Então eu não vou mudar a sua opinião sobre a Dilma, eu quero mudar sua opinião sobre o programa de educação ambiental. Mas eu não preciso mudar sua opinião, eu preciso te dar uma diretriz da instituição a partir da qual você vai ter que executar, concorde você eu não, entendeu? Isso que eu acho fundamental as pessoas entenderam, as pessoas acabam confundindo as coisas. (Entrevista 15)
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Essa citação foi apresentada anteriormente, em que a analista diz: “Você tem x de custo, vai mitigar y, sacou? Aí você tem 2x de custo e vai mitigar y+1. Isso não é eficiente” (Entrevista 15).
Não se você percebeu, mas tem muita gente aqui no IBAMA, na DILIC também, que tem uma visão meio ideológica do meio ambiente. (...). Existe aqui, já ouvi de colegas aqui dentro, dizer que o papel deles é ser última fronteira de resistência do meio ambiente, assim, entendeu? Se entende como militante de uma ONG, entendeu? E isso acontece aqui. E quando acontece aqui e, quando acontece (sic), a gente tem que podar, não tem jeito. (Entrevista 15)
Assim, as práticas associadas ao papel padronizador são sobretudo voltadas para a padronização de procedimentos – ver tabela abaixo com as principais práticas dos burocratas do perfil C.
Tabela 24. Códigos sobre "principais práticas" do papel padronizador. C. Padronizador
Principais práticas 1. Organização de Grupos de Trabalho e conversas internas (INSTNOV – PAD);
2. Construção individual de documentos - pareceres, ofícios, cartas, estudos, notas técnicas (INST – PAD);
3. Articulação com outros órgãos – grupo de trabalho para propor mudanças em normativas (ARTNOV – PAD). Fonte: elaboração da autora com base em entrevistas qualitativas com analistas de meio ambiente da COTRA e da COHID – DILIC/IBAMA.
* Essas siglas fazem referência aos recursos e objetivos das práticas. Recursos: Mobilização de redes de articulação e diálogo já existentes (ART), Articulação de novas redes (ARTNOV); Mobilização e/ou adaptação de instrumentos existentes (INST); Criação de novos instrumentos (INSTNOV). Objetivo: Aprendizado (APR); Construção de padrão de ação (PAD); Mudança ou inovação (MUD).
A prática mais central para esse papel é a “Organização de Grupos de Trabalho e conversas coletivas”, como uma analista destaca: “a gente discute bastante internamente” (Entrevista 18). Como já apresentamos na descrição dos outros papéis, essa prática é voltada para a discussão coletiva de temáticas específicas do licenciamento dentro do órgão, e pode ser mobilizada para diferentes fins. No caso dos analistas do perfil C, essa prática se destina sobretudo à construção de diretrizes para a implementação. Uma analista apresenta uma ação interna voltada especificamente para padronizar os procedimentos internos, mesmo que de forma informal:
A gente abriu um processo recente exatamente para isso [normatização de procedimento], que pretende ser uma espécie de enciclopédia da COTRA. Tudo que não está na lei, e que a gente construiu entre os técnicos, que acabe servindo como uma lei interna, meio que informal. (Entrevista 15)
Além de GTs e conversas organizadas dentro da coordenação, analistas destacam que também articula com outros órgãos do governo para discutir mudanças e melhorias em normativas – conforme uma entrevistada: “sempre que eu posso, eu sento com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), com o pessoal da Associação Nacional dos Transportes Ferroviários (ANTF), para sugerir alterações nas normativas que incidem sobre nosso trabalho” (Entrevista 15). A construção individual
de documentos também é importante ao papel C. Um exemplo de ação nesse sentido foi um parecer que abriu o Processo no 02001.002502/2008-00 para padronização de procedimentos na COTRA.
Apesar de serem as práticas mais centrais para o papel C, a organização de conversas internas e externas para “nivelar conceitos e procedimentos internos” (Entrevista 15) são associadas à percepção de que faltam incentivos e ferramentas institucionais para que essas ações ocorram na coordenação. Como a analista detalha:
A falta de ferramentas institucionais para nivelar conceitos e procedimentos internos. Se eu tenho uma visão completamente diferente em relação à do [fulano], a instituição tem nenhuma ferramenta para que a gente sente e converse, a não ser a nossa iniciativa, entendeu? Tipo assim, numa situação como essa, em que você tem posições muito divergentes, é importante que a instituição tenha um espaço como facilitador dentro de uma capacitação, algo assim, voltada para sair um produto de nivelamento, de modo que nossas análises não sejam tão díspares entre si, entendeu? Isso não existe. Até quando a gente forma um GT por iniciativa própria, a gente não tem uma reserva de tempo para fazer essas discussões. Tudo é assim, tentar achar uma agenda comum quando está todo mundo livre. (Entrevista 15)
O acirramento dos conflitos internos do órgão no contexto político recente seria um empecilho para a construção de padrões de procedimentos. Segundo entrevistada, os diálogos entre colegas para melhoria dos processos “meio que fechou as portas de um ano e meio para cá por causa da política. As pessoas desaprenderam a serem cordiais” (idem). Por outro lado, com as mudanças recentes de gestão, a construção de normativas é associada a um certo otimismo frente ao contexto político atual, visto que os analistas no papel C sentem maior abertura, “apoio, defesa, acolhimento” dos superiores para suas iniciativas (ver tabela 25). Como uma analista destaca, “então a gente está encaminhando, agora sim, a ver propostas de 2011, 2012 sendo materializadas” (idem).
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Com base nos aspectos apresentados, vemos que a atuação dos analistas do papel C é voltada para suprir as demandas por eficiência do licenciamento. Os principais problemas que tentam enfrentar estão relacionados às formas como os demais colegas interpretam as regras, ou dizem respeito às regras em si, que não são adequadas ao trabalho do burocrata que implementa o licenciamento diariamente. Suas práticas principais são voltadas, então, para o nivelamento de ações dentro da coordenação e à sistematização de informações, que podem servir de base para processos posteriores.