Interview

Na primeira parte da tese distingui dois conceitos relevantes ao desenvolvimento desta pesquisa, quais sejam, o que se deve entender por “sistema tributário” nacional e “matriz tributária” brasileira. Alguns institutos largamente mencionados, tanto para comentar quanto para criticar a matriz tributária foram igualmente analisados e conceituados. Foi o caso da capacidade contributiva, equidade, progressividade, proporcionalidade etc., ainda que esses conceitos tenham que reaparecer na Parte III da tese para serem aplicados nas pretensões de justiça e equidade tributárias.

Nesta segunda parte necessito expor o problema que motiva a construção da tese, eis que diversos indicadores oficiais e trabalhos de pesquisa de referência, alegam que o modelo de tributação brasileiro é injusto, iníquo e ineficiente. Conforme esclarecido, a tese se dedica ao exame dos vocábulos justiça e equidade na matriz tributária. Em que pese sua importância na linguagem da tributação, o termo “eficiência”, de origem predominantemente econômica, não será analisado detalhadamente por se desviar dos sentidos jurídicos que as expressões justiça e equidade abrangem.

Esta pesquisa científica, além de estudar a estrutura e finalidade da matriz tributária, tem igualmente por escopo definir melhor os conceitos de justiça e equidade na tributação, pois sua imprecisão contribui para a sensação coletiva de tolerância com o problema e para uma suposta impossibilidade ou imensa dificuldade de solução. Afinal, se a matriz tributária é injusta ou iníqua, a vagueza de significado dessas expressões pode levar tanto quem lida profissionalmente com tributação, quanto os contribuintes, a não separem de forma adequada onde se situa a injustiça e a iniquidade do sistema. Sem prejuízo dos conceitos demarcados na Parte I, esta tese fará também um esforço de argumentação para explicar o local em que cada um desses termos melhor se encaixa na matriz de tributação.

Para se chegar a essa conclusão é fundamental que se aborde, na sequência dos pactos terminológicos, o problema que provoca a concepção de uma tese jurídica voltada analiticamente a enfrentar a temática da justiça e da equidade na tributação. Daí por que dedicarei mais do que a primeira metade desta Parte II com a demonstração de indicadores que revelam as entranhas e os contornos da carga tributária do país. Serão analisados os eixos fiscais da matriz tributária, que são os tributos sobre consumo, renda

e patrimônio e algumas implicações econômicas e jurídicas das escolhas tributárias no Brasil. Na sequência, exporei o problema central da tese, conhecido ampla e vulgarmente como “iniquidade” da matriz tributária brasileira. Trata-se da relação da tributação da renda em relação ao consumo e como essa relação impacta nas rendas das famílias mais pobres e nas mais ricas. As estatísticas e estudos especializados apontam para uma sobrecarga desproporcional de tributos sobre as pessoas com menores rendimentos do que nas mais abastadas. Finalizada essa descrição de números, dados e estatísticas percorrerei um breve escorço na história da tributação do Brasil.

Sobre este último ponto, o foco principal e que renderá o maior número de argumentos será o período dos anos sessenta em que o país passou por uma reforma tributária sistêmica, que concedeu os alicerces da matriz tributária atual. Nessa parte referente às origens da matriz tributária, não farei um exame acurado dos fatos históricos, pois esta tese não se dedica aos meandros da história da tributação no Brasil, por mais que esse assunto seja sedutor. Os relatos históricos selecionados prestam-se mais a demonstrar o desenvolvimento da matriz tributária brasileira em seus contextos econômico e político nos períodos mais relevantes. Isso indica que não entrarei nos detalhes de cada passagem histórica por razões metodológicas, mas é importante que se fixe o entendimento de que uma matriz tributária reflete momentos econômicos e políticos porque passaram e passam os países, razão pela qual a matriz tributária não é uma abstração.

2.1 Indicadores tributários históricos

Neste subitem adotarei uma metodologia de abordagem menos descritiva de fatos históricos, porém mais estatística dos indicadores que compõem a matriz tributária a partir de determinado momento da história do país. Essa retrospectiva tem sua utilidade porque serve de comparação do comportamento da matriz tributária no passado e no presente, permitindo algumas conclusões sobre o tipo de estado da atualidade e de outrora, e se a matriz tributária recebeu influência dos movimentos políticos anteriores.

Adotarei como referência temporal para essa parte histórica, os dados gerais da matriz tributária brasileira no século XX. De 1990 até 2014 considerarei como a fase contemporânea da matriz tributária, ainda que este corte temporal seja apenas uma estratégia didática que adoto nesta pesquisa. É importante considerar, entretanto, que o

balanço de vinte e cinco anos permite dar uma visão mais abrangente do comportamento dos indicadores da carga tributária brasileira, com vistas a enxergar se houve variações profundas na matriz tributária em um quarto de século. Além disso, a partir de 1990, a economia passa a receber, na carga tributária, os efeitos práticos dos compromissos sociais assumidos pelo país com a Constituição de 1988. Consigne-se também que recuar até 1990 facilita a análise por meio de quinquênios. Isso é o bastante para se considerar o marco do que chamo de fase contemporânea da matriz tributária brasileira. Na etapa histórica, utilizarei como referência estatística os indicadores levantados pelo IBGE. 219 Na fase contemporânea, o referencial serão os dados da Receita Federal do Brasil – RFB, citados oportunamente.

De um modo geral, de 1901 até 1945 (último ano do Estado Novo), a carga tributária brasileira estava centralizada na arrecadação dos tributos sobre as importações. O montante anual de tributação sobre o comércio exterior em 1901 foi de 162.094 (contos de réis: 1:000$000) e em 1945, registrou-se 1.026.039 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). Nos mesmos anos, o imposto sobre indústria somou os seguintes montantes: 1901: 31.566 (contos de réis: 1:000$000); 1945: 2.832.166 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). Nota-se no ano de 1945 que a arrecadação do imposto sobre bens industrializados foi maior do que o imposto de importação. Realmente, a partir de 1942 a arrecadação tributária sobre produção industrial (consumo de bens) inicia uma curva de crescimento presente até os dias de hoje.

No tocante à tributação sobre a renda, observe-se que sua arrecadação iniciou em 1924, registrando nesse ano 23.765 (contos de réis: 1:000$000) e em 1945, o montante arrecadado foi de 2.349.784 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). A tributação sobre operações financeiras, em 1901 somou 19.340 (contos de réis: 1:000$000) e 865.602 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000), em 1945.

Em 1946 a arrecadação de tributos sobre atividade industrial praticamente dobra em relação ao ano anterior, registrando 4.008.862 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000), enquanto a cobrança de tributos sobre o comércio exterior, cresceu pouco mais de 1%, ficando em 1.404.033 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). A cobrança de imposto de renda se manteve na média, resultando em 2.751.221 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000).

Essas estatísticas comprovam o dado histórico de que a matriz tributária brasileira se modificou com avanço da industrialização, passando a tributar mais o

consumo do que a renda, se forem juntados todos os tributos que incidem sobre aquela atividade. Exemplo disso são os montantes arrecadados de 1946 em diante. Em 1966, a arrecadação de impostos sobre a importação atingiu 415.769.251 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000) e o imposto de renda alcançou o montante de 1.339.405.025 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). A arrecadação sobre a indústria registrou novamente quase o dobro da arrecadação de imposto de renda 2.214.958.669 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000).

Nos anos setenta e início dos oitenta, a tributação sobre a renda atingiu um vertiginoso crescimento, iniciado em 1972 e que culminou, em 1985 com o seguinte montante arrecadado: 58.177.010.000 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). A Tributação sobre a indústria e importação, por sua vez, somaram, respectivamente: 23.973.867.000 e 5.199.433.000 (milhares de cruzeiros: Cr$ 1.000). Em 1989, com os cortes de zeros da moeda e alteração para Cruzados Novos, o imposto de renda arrecadou 48.177.177 para 25.756.549 (IPI) e 4.976.921 (importação), cálculo feito em milhares de cruzados novos (NCz$ 1.000).

As estatísticas apresentadas servem tão somente para demonstrar a elevação da arrecadação sobre renda e indústria em valores macros. Na atualidade, a relação da tributação entre consumo, renda e propriedade possui metodologia diferente, porquanto no rol de cada grupo de tributação ingressam diversos impostos e contribuições, especialmente depois da EC 18, de 1965, que redesenhou a competência tributária, de modo que muitos tributos, antes da alçada dos Estados, passaram para a União. Igual raciocínio deve ser empregado para a Constituição de 1988, uma vez que ampliou o número de contribuições sociais, algumas delas pesando sobre a tributação do consumo. Em síntese, nesta subseção a intenção foi demonstrar que a arrecadação tributária cresceu como um todo, mas a tributação sobre o consumo, proporcionalmente, aumentou mais, se forem juntados todos os tributos indiretos sobre essa atividade econômica.

2.2 Indicadores tributários contemporâneos

Conforme esclarecido, será considerado como matriz tributária contemporânea o período dos últimos vinte e cinco anos e a metodologia e indicadores serão os publicados nos relatórios da Receita Federal do Brasil – RFB. Primeiramente, é

importante esclarecer os conceitos de Arrecadação Tributária Bruta (ATB) e Carga Tributária Bruta (CTB). De acordo com a publicação:

Arrecadação Tributária Bruta (ATB): representa o total de tributos e contribuições arrecadados nas três esferas da administração pública (União, Estados e Municípios), sendo também indicado como percentagem do Produto Interno Bruto do País.

Carga Tributária Bruta (CTB): difere da ATB, por deduzir do total de tributos e contribuições arrecadados as restituições, retificações de pagamento e incentivos fiscais, relativos à receita administrada pela Secretaria da Receita Federal. Além disso, trabalha-se com o conceito líquido das Contribuições para o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, compensando os valores arrecadados com os saques efetuados pelos beneficiários. 220

A partir de 1996 a Receita Federal alterou a terminologia a fim de contornar eventuais controvérsias sobre a natureza tributária das contribuições sociais, econômicas e para o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS, as quais integravam o cálculo da Arrecadação Tributária Bruta (ATB). Assim, a ATB passou a ser chamada de Carga Fiscal Bruta (CFB), adequando-se a terminologia à linguagem orçamentária. A denominação Carga Tributária Bruta (CTB) foi alterada para Carga Fiscal Líquida (CFL), ajustando-se à distinção financeira entre valores “brutos” e “líquidos”. Posteriormente, o órgão alterou outra vez a terminologia e passou a considerar que a Carga Tributária Bruta (CTB), “é definida como a razão entre a arrecadação de tributos e o PIB nominal a preços de mercado, ambos considerados em termos nominais”. 221 _{Para uniformizar a terminologia, adotarei em todo o período esta} última nomenclatura e seu respectivo conceito, por entender que são de mais fácil assimilação e amplamente conhecidos. Assim, Carga Tributária Bruta significará a soma de todos os tributos arrecadados por todas as unidades federadas, independentemente da espécie tributária, nela se incluindo contribuições sociais e econômicas e as destinadas ao Sistema S. Neste último caso, apesar de tais contribuições serem repassadas às entidades que compõem o mencionado sistema, a cobrança tem caráter compulsório e natureza tributária, razão pela qual deve ingressar no cômputo da Carga Tributária Bruta. Também para simplificar a leitura, utilizarei a sigla CTB para Carga Tributária Bruta.

220 _{Disponível em: ˂http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-}

aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil˃. Acesso em: 15 fev. 2016.

221 _{Disponível em: ˂http://idg.receita.fazenda.gov.br/dados/receitadata/estudos-e-tributarios-e-}

aduaneiros/estudos-e-estatisticas/carga-tributaria-no-brasil/carga-tributaria-2007/view˃. Acesso em 15 fev. 2016.

As duas décadas e meia serão divididas em quinquênios para facilitar a análise e serão demonstrados dados gerais, isto é, a CTB do conjunto de cada cinco anos, em moeda nacional, observando-se as substituições de moeda que ocorreram no período. 222 _{Será também demonstrado o percentual de participação de cada tributo no Produto} Interno Bruto - PIB do respectivo ano e na CTB. Ponto muito importante na análise são os valores relativos à arrecadação de tributos diretos e indiretos, em razão de suas respectivas repercussões nos debates sobre equidade e iniquidade da matriz tributária, capacidade contributiva e justiça tributária. Adotarei o critério definido pela RFB, o qual está aderente ao conceito de tributação direta e indireta assumido nesta tese. São considerados “tributos diretos” aqueles em que o seu ônus econômico não é transferido para terceiros, repercutindo unicamente sobre o contribuinte; nos tributos indiretos, ao contrário, sua repercussão econômica é transferida pelo contribuinte de direito até ser suportada pelo contribuinte de fato. Este tipo de tributação está presente nas relações de consumo de bens e serviços. Não foram considerados nas tabelas referentes a tributos diretos e indiretos, os cálculos dos valores de IPMF (até 1994) e de CPMF (a partir de 1997), em razão da dificuldade em se fazer essa discriminação, levando-se em consideração que tais contribuições incidiam sobre movimentações bancárias de pessoas físicas ou jurídicas, e neste último caso, com ou sem finalidade lucrativa.

A partir de 2002, as Contribuições Sociais para o Salário Educação e para o Sistema S passaram a ter seus valores e percentuais individualizados nos levantamentos da RFB. Antes, tais contribuições eram consideradas como “demais contribuições”, o que

222_{A Medida Provisória nº 168, de 15.03.1990 (D.O.U. de 16.03.90), convertida na Lei nº 8.024, de}

12.04.1990 (D.O.U. de 13.04.90), restabeleceu a denominação CRUZEIRO para a moeda, correspondendo um cruzeiro a um cruzado novo. Ficou mantido o centavo. A mudança de padrão foi regulamentada pela Resolução nº 1.689, de 18.03.1990, do Conselho Monetário Nacional. Exemplo: NCz$ 1.500,00 (um mil e quinhentos cruzados novos) passou a expressar-se Cr$ 1.500,00 (um mil e quinhentos cruzeiros). A Medida Provisória nº 336, de 28.07.1993 (D.O.U. de 29.07.93), convertida na Lei nº 8.697, de 27.08.1993 (D.O.U. de 28.08.93), instituiu o CRUZEIRO REAL, a partir de 01.08.1993, em substituição ao Cruzeiro, equivalendo um cruzeiro real a um mil cruzeiros, com a manutenção do centavo. A Resolução nº 2.010, de 28.07.1993, do Conselho Monetário Nacional, disciplinou a mudança na unidade do sistema monetário. Exemplo: Cr$ 1.700.500,00 (um milhão, setecentos mil e quinhentos cruzeiros) passou a expressar-se CR$ 1.700,50 (um mil e setecentos cruzeiros reais e cinqüenta centavos). A Medida Provisória nº 542, de 30.06.1994 (D.O.U. de 30.06.94), instituiu o REAL como unidade do sistema monetário, a partir de 01.07.1994, com a equivalência de CR$ 2.750,00 (dois mil, setecentos e cinqüenta cruzeiros reais), igual à paridade entre a URV e o Cruzeiro Real fixada para o dia 30.06.94. Foi mantido o centavo. Como medida preparatória à implantação do Real, foi criada a URV - Unidade Real de Valor - prevista na Medida Provisória nº 434, publicada no D.O.U. de 28.02.94, reeditada com os números 457 (D.O.U. de 30.03.94) e 482 (D.O.U. de 29.04.94) e convertida na Lei nº 8.880, de 27.05.1994 (D.O.U. de 28.05.94). Exemplo: CR$ 11.000.000,00 (onze milhões de cruzeiros reais) passou a expressar-se R$ 4.000,00 (quatro mil reais). Disponível em: ˂ http://financeone.com.br/moedas/historico-de-moedas-brasileiras/˃. Acesso em 18 fev. 2016.

impediu sua inserção nos quadros dos quinquênios anteriores. Classifiquei ambas as contribuições no rol dos tributos indiretos. Também do ano de 2002 em diante, passa a compor o cálculo dos tributos indiretos a CIDE – Combustíveis, tributo instituído pela Lei 10.336, de 2001. No caso do salário-educação e sistema S, tais exações são exigidas das empresas, representando custos permanentes da produção e do consumo de bens e de serviços, razões que levam à sua classificação como tributo indireto. Quanto a CIDE – Combustíveis – assim como o ICMS – compõe os custos dos combustíveis e derivados do petróleo e do álcool, tendo seus valores repassados para os consumidores finais. Por esse motivo foi igualmente considerada tributo indireto. Assim, os quadros e tabelas abaixo discriminam os principais tributos que influenciam de forma relevante na carga tributária de tributos diretos e indiretos, independentemente da unidade federada titular de sua receita.