Outro dos grupos de pressão que procura obter uma regulação e aplicação das normas favoráveis aos seus interesses é o dos empresários dedicados a actividades de lazer, diversão e, em geral, o dos vendedores de bebidas alcoólicas.
Poder-se-ia controlar e prevenir mais facilmente a condução sob os efeitos do álcool estabelecendo, por exemplo, patrulhas de controlo nos dias habituais de “saída nocturna”. Contudo, a intensifi cação da fi scalização próxima dos locais de diversão provoca a reacção dos empresários interessados em manter as suas vendas elevadas. Devido à sua infl uência durante certas festas e nas noites de fi m-de-semana, as autoridades locais tenderão a “aligeirar” o controlo nessas zonas, o que tende a suceder também quando se celebram eventos que congregam grande número de pessoas, como feiras ou festas populares, porque os comerciantes e os organizadores exercem pressões para que se reduza o controlo.
O intento de diminuição dos limites da taxa de álcool no sangue, TAS, também
desencadeou acções de pressão por parte de grupos de interesses cuja produção e venda está relacionada com tal reforma (vinicultores e comerciantes). Em particular, fez- se sentir a oposição de produtores vinícolas que constituem um grupo de pressão muito signifi cativo em Portugal33. Estas pressões utilizaram como “moeda de troca” os votos dos vinicultores e daqueles que estes podem infl uenciar.
Considerando o pacto de estabilidade da União Europeia em relação com os limites do defi cit orçamental e da dívida pública, afectar maiores recursos à segurança viária diminuiria os recursos destinados a outras funções sociais, como a educação, a saúde ou diversos subsídios, que provocaria protestos por parte dos sindicatos das diversas categorias profi ssionais afectadas, que exerceriam pressão sobre os políticos para que não reduzissem as verbas orçamentais relacionadas com os seus interesses. Para os políticos será mais rendível afectar os recursos a áreas que demonstrem, de forma evidente e a
32 Isto ocorre em Portugal quando se simplifi cam os procedimentos judiciais e, sobretudo, quando as reformas tornam desnecessária a intervenção de advogados.
33 Em 1999, o governo estabeleceu a diminuição do limite máximo de álcool no sangue na condução automóvel de 0,5g/l para 0,2. De imediato surgiram manifestações nas ruas de Lisboa (e de outras cidades) dos produtores e vendedores de vinho. Passado pouco tempo os deputados que apoiavam politicamente o governo revogaram esse decreto-lei pondo em vigor a lei anterior.
curto prazo, que satisfazem os interesses dos grupos (e eleitores) com maior peso relativo na sociedade.
D) AS SEGURADORAS
Qual é a situação das seguradoras? Benefi ciam do status quo? Por um lado, poderiam benefi ciar com a subscrição de seguros com prémios mais elevadas pelo aumento do risco que implica para os condutores a incerteza acerca da aplicação das normas de responsabilidade civil pelos tribunais, tendo em conta a variabilidade das indemnizações que são fi xadas por via judicial. Não obstante, a concorrência entre as seguradoras e a relativa ausência de diferenciação entre os segurados podem obstaculizar os incrementos adequados dos prémios de seguro traduzindo o nível de risco.
As seguradoras tendem a estabelecer diferentes categorias de condutores; cada empresa, tendo em conta a concorrência existente no mercado, suportará os custos da diferenciação se obtiverem vantagens competitivas. Para estabelecer esta diferenciação integrarão em diferentes categorias os condutores que impliquem um nível de risco similar e estabelecerão uma franquia para cada uma delas. Contudo, aqueles segurados que sejam considerados “de elevado risco” por uma seguradora, procurarão outra que não efectue essa diferenciação, que gerará um efeito de selecção adversa. Se os condutores de maior risco se concentrassem nas mesmas seguradoras, a longo prazo a concorrência poderia provocar que a diferenciação não resultasse vantajosa e o mercado eliminá-la-ia. No quadro seguinte podem observar-se alguns dados sobre a evolução dos prémios de seguro de responsabilidade civil automóvel:
Quadro n.º 1.9.3.
Prémios de seguros e indemnizações pagas pelas seguradoras (Euros a preços de 1999)
Ano Na de Apólices Sinistros totais Percenta- gem de sinistros/ apólices Prémios totais (Euros) Prémios por apóli- ce (Euros) Indemniza- ções totais (Euros) Indemniza- ções médias por sinistro (Euros) Diferenças entre prémios totais e in- demnizações (Euros) 1982 2.539.406 256.059 10,08% 375.408.576 148 292.325.283 1.142 83.083.293 1983 2.654.132 237.321 8,94% 384.744.269 145 282.957.765 1.192 101.786.504 1984 2.719.446 214.720 7,90% 356.048.371 131 254.527.549 1.185 101.520.822 1985 2.851.289 202.781 7,11% 358.204.850 126 260.872.116 1.286 97.332.734 1986 2.880.597 210.326 7,30% 485.208.889 168 319.521.751 1.519 165.687.138 1987 2.999.248 236.446 7,88% 482.248.869 161 387.100.706 1.637 95.148.163 1988 3.206.346 279.792 8,73% 543.577.421 170 468.791.188 1.675 74.786.233 1989 3.420.534 295.338 8,63% 634.852.421 186 493.542.631 1.671 141.309.790 1990 3.622.816 313.958 8,67% 789.263.627 218 573.682.597 1.827 215.581.030 1991 3.802.469 351.889 9,25% 840.529.216 221 658.521.936 1.871 182.007.280 1992 4.015.330 390.844 9,73% 966.909.648 241 778.684.451 1.992 188.225.197 1993 4.209.830 437.424 10,39% 1.151.458.057 274 840.136.263 1.921 311.321.794 1994 4.367.468 428.480 9,81% 1.258.201.738 288 851.761.067 1.988 406.440.671 1995 4.504.700 455.902 10,12% 1.310.409.987 291 896.472.826 1.966 413.937.161 1996 4.732.101 477.786 10,10% 1.390.931.473 294 939.281.600 1.966 451.649.873 1997 4.839.756 499.810 10,33% 1.393.928.111 288 984.957.942 1.971 408.970.169 1998 5.080.736 510.405 10,05% 1.407.638.174 277 987.207.194 1.934 420.430.980
Fonte: Associação Portuguesa de Seguros. Elaboração própria
A aversão ao risco por parte da maioria das vítimas em relação ao rendimento, a dilação judicial e a variabilidade do valor das indemnizações fi xadas por sentenças34 para casos similares proporciona às seguradoras um grande poder de negociação face aos lesados, que se refl ecte na diminuição do montante das indemnizações pagas pelas seguradoras em comparação com as outorgadas pelos tribunais e, sobretudo, com as que se obteriam se o sistema judicial funcionasse com maior rapidez e as sentenças fossem mais previsíveis.
A elevação do custo da utilização da via judicial em relação aos meios alternativos de resolução dos confl itos, como são os acordos com as seguradoras, produz um efeito substituição35. Nesse sentido, refere Santos Pastor36 que:
34 Estes temas serão desenvolvidos no Capítulo II.
35 Pastor Prieto, Santos. !Ah de la Justicia! Política Judicial y Economía. Madrid: Civitas, Ministerio de Justicia, 1993. Nesta obra, o autor analisa em profundidade a procura de tutela judicial.
36 Pastor Prieto, Santos: Fundamentos de Economía de la Justicia y Política judicial (I). Economía Pública, 1989, Nº 5-4. Tradução nossa.
“…o funcionamento das instituições judiciais cria um ambiente de incentivos específi co que induz certos comportamentos por parte dos indivíduos. No que aqui interessa, estes incentivos afectam a decisão de litigar ou de chegar a um acordo, com que se enfrentam os sujeitos afectados por um confl ito jurídico.”
Por outro lado, a assimetria de informação entre as vítimas e as seguradoras − favorável a estas últimas − também desempenha um papel importante na determinação do valor das indemnizações pagas pelas seguradoras, razão pela qual, se pode supor que estas companhias benefi ciam do status quo.
A litigação gera gastos que devem ser suportados ex-ante e durante o processo judicial, por exemplo, os honorários dos advogados. A elevada imprevisibilidade sobre o montante das indemnizações fi xadas por sentença também aumenta os custos da tutela judicial e infl uenciam a procura deste serviço de modo directo para os indivíduos com a aversão ao risco de forma mais acentuada na medida em que o nível de rendimento dos lesados for mais baixo, pois o grau de aversão ao risco é inverso do nível de rendimento, para indivíduos adversos ao risco.
Todos estes elementos que explicam o valor médio relativamente menor das indemnizações fi xadas pelas seguradoras, afectam de modo signifi cativo o nível de precaução na circulação rodoviária. As indemnizações mais baixas permitem às seguradoras manter os prémios num nível mais reduzido. Deste modo, os custos esperados dos acidentes para os segurados não serão totalmente internalizados e, por conseguinte, os segurados não terão incentivos para desenvolver um nível de cuidado óptimo, com o consequente aumento da probabilidade de acidentes.
Assim, o status quo referente à dilação judicial e à incerteza sobre o valor das indemnizações fi xadas por sentença benefi cia as seguradoras.
Contudo, a manutenção dos prémios de seguros a um nível subavaliado em termos relativos terá um efeito no aumento do número de acidentes que afecta negativamente as seguradoras37. O facto de que se produza um maior número de acidentes tenderá a aumentar os custos suportados pelas seguradoras. O resultado fi nal é ambíguo, dependendo da resultante dos dois efeitos referidos. Tomando em conta os dados disponíveis sobre o custo dos acidentes no ano 198738, calculamos os custos a cargo das seguradoras para o período de 1959-2001, cuja evolução foi a seguinte39:
37 Os dados disponibilizados pelas seguradoras mostram que os resultados da actividade em relação aos veículos automóveis foram negativos ainda que ultimamente se esteja verifi cando uma recuperação.
38 Dados disponibilizados pela Prevenção Rodoviária Portuguesa. 39 Valores em euros, a preços de 1999.
Gráfi co n.º 1.9.3.2
Custos administrativos estimados das seguradoras
Fonte: Prevenção Rodoviária Portuguesa (1997 Estimação própria para os períodos de 1959-1996 e 1998-2005
O gráfi co revela que os custos que foram suportados pelas seguradoras devido aos acidentes viários têm uma tendência crescente, com algumas oscilações, mostrando uma tendência decrescente no fi nal do período.
1.9.4 – CONCLUSÕES
Os resultados da análise efectuada nesta divisão permitem avançar as seguintes conclusões:
A actual teoria económica do mercado político e a observação empírica indicam que a intervenção do Estado não está apenas determinada pelas falhas de mercado (como refere a teoria do interesse público) sendo determinada por uma função-objectivo de maximização dos retornos dos políticos − uma remuneração não necessariamente monetária e votos − e pelo poder relativo dos grupos de pressão que procuram renda económica através da regulação;
O mercado de mobilidade e segurança viárias não é efi ciente devido aos custos externos gerados pela actividade de circulação viária, destacando-se entre as fontes das externalidades: o nível de risco criado pelos condutores
que é superior ao nível óptimo. A segurança viária é um bem de mérito e os consumidores deste bem podem carecer de informação completa ou não valorar a sua utilidade de forma adequada, o que é um pressuposto da teoria do mercado efi ciente;
A elevada variabilidade das indemnizações fi xadas por sentenças para casos similares cria um risco que constitui um custo da procura de tutela judicial. Isto deve-se à falta de precisão das normas de responsabilidade civil que permite uma elevada discricionariedade dos juízes na aplicação da lei, sobretudo no que concerne às indemnizações por danos morais. O encarecimento da via judicial torna mais atractivas outras vias de resolução dos confl itos, como os acordos com as seguradoras, o que não signifi ca que as vias alternativas à tutela judicial seja um procedimento negativo quando os custos esperados dos acidentes forem internalizados através dos prémios de seguro automóvel;
Esta situação gera efeitos ao nível da prevenção porque as vítimas dos acidentes adversas ao risco preferirão os acordos com as seguradoras, devidos à maior previsibilidade, ainda que as indemnizações esperadas resultem mais baixas em relação às que se obteriam pela via judicial. As vítimas “pagam” um prémio de risco e, na medida em que este aumente, as indemnizações poderão ser mais baixas. Assim, as seguradoras estarão em condições de baixar os prémios de seguro até níveis que não refl ictam todos os custos esperados dos acidentes, o que pode resultar numa redução do nível de cuidado por parte dos condutores;
Supõe-se que a alteração da situação actual através da introdução de modifi cações no sistema de determinação dos danos morais – de modo que se minimize a sua variabilidade em casos similares – geraria, em teoria, oposição por parte dos advogados e juízes, como grupos de pressão, pois o
status quo terá retornos monetários positivos para os advogados e retornos
eventualmente não monetários para os juízes. Dado que o objectivo dos políticos consiste em maximizar a função de apoio político, e tomando em conta a infl uência que os advogados e juízes têm na sociedade portuguesa, e a interdependência entre políticos e estes grupos de interesse, pode supor-se que estes se oporiam a modifi cações da lei;
Mais adiante − no Capítulo III − verifi caremos a escassa efi cácia das alterações dos regulamentos sobre o comportamento dos condutores devido à reduzida probabilidade da sua aplicação efectiva. Considerando que muitos
condutores que violam sistematicamente as normas são propensos ao risco, uma forma efi caz de minimizar os custos sociais dos acidentes é aumentar a probabilidade de detecção das infracções e aplicação da lei. Mas tal política geraria custos adicionais e implicaria, ceteris paribus, uma diminuição de recursos públicos disponíveis para outros fi ns sociais que poderiam ter uma utilidade maior em termos de maximização de votos.
No presente capítulo tivemos ocasião de mostrar um panorama geral relacionado com os acidentes viários.
a) Verifi cámos que Portugal é um dos países onde se tem registado uma das mais elevadas taxas de acidentes, de mortos e feridos, tendo essa situação melhorando, em termos absolutos e relativos, nos últimos anos do período analisado (1959-2005).
b) Analisámos a eventual relação entre as várias faixas etárias dos indivíduos e os mortos e feridos resultantes dos acidentes de viação (divisão 1.2), estimando as probabilidades respectivas, e concluímos que a maior probabilidade de morrer ou fi car ferido em acidentes viários é a referente aos indivíduos pertencentes ao grupo etário dos 18-24 anos, verifi cando-se que essa probabilidade tem oscilado pouco, rondando os 20%, o que poderá indicar que o comportamento dos indivíduos desta faixa etária (e também de outras) em relação ao risco de acidentes não se tem alterado, signifi cando que o nível de risco desejado se tem mantido.
Para alterar a situação de forma substancial e persistente, para além da implementação de medidas de política de curto prazo, consubstanciadas no aumento da probabilidade da aplicação da lei (como veremos noutras partes deste estudo), haverá que inculcar valores morais (em sentido lato) nos indivíduos, desde jovens, de modo a alterar o seu comportamento, devido aos incentivos internos e externos que essas normas desencadeiam.
c) O género dos indivíduos é um factor que também está relacionado com os acidentes viários e as suas consequências (veja-se a divisão 1.3). Com efeito, pela análise efectuada verifi cámos que a probabilidade de morrer ou fi car ferido em resultado de acidentes de viação é mais elevada em relação aos indivíduos do sexo masculino, sendo, no fi nal do período de mais de seis vezes superior.
Vários factores poderão explicar esta diferença, entre os quais se poderão mencionar os relativos aos valores culturais da sociedade que inculcam nos indivíduos do sexo masculino uma maior propensão ao risco.
d) Estimámos, na divisão 1.4, as taxas espaciais (número de Km percorridos) geral,
per capita e por condutor, bem como o número de mortos por cem mil habitantes e por
veículos em circulação.
Verifi cámos que as taxas de mobilidade geral e per capita aumentaram ao longo do período (1959-2005), devido a um contínuo aumento da motorização da sociedade provavelmente em resultado da evolução positiva das variáveis económicas.
Contudo, a mobilidade espacial por condutor diminuiu, sendo uma das prováveis explicações o facto do número de veículos por familia ter aumentado, implicando que, em média, cada condutor percorre um menor número de Km. Outro factor que eventualmente explicará esta evolução prender-se-á com o aumento do número de condutores do sexo feminino que, em média, percorrerão menos Km do que os condutores do sexo masculino, devido a factores de natureza económica e social.
A taxa (estimada) de mortos por cem milhões de Km percorridos foi decrescente ao longo do período considerado, o que poderá ter sido devido sobretudo a factores tecnológicos, que se traduziram no aumento da segurança da circulação viária, diminuindo o número de mortos por unidade espacial percorrida.
Quanto à taxa de mortos por cem mil habitantes, a sua evolução variou ao longo do período, com uma tendência decrescente nos últimos anos, mas essa diminuição tem sido mais suave do que a taxa espacial de mortos, evidenciando que para além dos factores tecnológicos outros - relacionados com valores morais, éticos e sociais - infl uenciam o comportamento dos indivíduos face ao risco de acidentes viários. Nesse âmbito a educação terá um papel importante a desempenhar pela inculcação de valores que alterem o nível de risco desejado.
e) Nesse Capítulo analisámos, de forma sumária, a relação entre o estado da economia e os acidentes de viação (divisão 1.5), considerando que os factores de natureza económica contribuem para a explicação da variação do número de acidentes, de mortos e feridos, o que é evidenciado pelos resultados das análises econométricas realizadas no Capítulo III.
f ) Dado que dos acidentes viários emergem custos sociais (patrimoniais e não patrimoniais), estimámos os custos patrimoniais (divisão 1.7) tendo verifi cado a sua elevada magnitude, mesmo sem se ter em consideração os elevados custos morais que resultam desses acidentes.
g) Na divisão 1.8 analisámos, em termos teóricos, um conjunto de instrumentos e políticas, tendo-se concluído que, no que respeita à forma como as normas de responsabilidade civil estão redigidas e como são aplicadas: i) de forma mais aberta implicando maior discricionariedade por parte dos tribunais e logo, maior variabilidade das indemnizações po danos resultantes de acidentes viários para casos similares, com consequências, entre outras, na diminuição do efeito preventivo dessas normas, gerando- se inefi ciência; ii) ou de forma mais objectiva reduzindo a discricionariedade por parte dos tribunais, implicando menor variabilidade dos resultados das sentenças para casos semelhantes, maior previsibilidade o que signifi ca menor risco quanto à procura de tutela judicial e maior efi ciência.
segurança e mobilidade viárias em Portugal e dos constrangimentos que poderão existir por parte de alguns grupos de pressão no respeitante à implementação de políticas que contribuíssem para um funcionamento mais efi ciente e efi caz deste mercado.