Reactor configuration

A literatura converge para a percepção de que o desenho do Estado de Bem-Estar Social brasileiro até 1988 era marcado pelo caráter meritocrático-particularista e centralizado política e financeiramente em nível federal (Draibe, 1990; Medeiros, 2001; IPEA, 2009). O sistema era ainda bastante seletivo e fragmentado, ou seja, possuía um número reduzido de

53

Cabe ressaltar que a aplicação de modelos econométricos espaciais não é novidade na ciência política brasileira, todavia, a maioria dos trabalhos tem focado na questão da geografia do voto, como os trabalhos de Soares e Terron (2008) e Braga e Rodrigues-Silveira (2011).

beneficiários, composto especialmente por categorias profissionais urbanas, e os benefícios e serviços eram prestados por um conjunto difuso de organizações.

Durante a discussão da nova Constituição, todavia, ficaram explícitas as demandas pela ação estatal mais efetiva na área social, bem como por uma repartição de recursos e responsabilidades. Nesse sentido, as principais demandas envolviam: ampliação da cobertura de segmentos populacionais desprotegidos; mecanismos claros e permanentes de financiamento; mais igualdade no tratamento de trabalhadores rurais e urbanos; instituição de mecanismo de participação da sociedade civil e, sobretudo, descentralização da gestão (IPEA, 2009).

Do ponto de vista substantivo, as deliberações da Assembleia Constituinte foram um importante marco para as políticas sociais no Brasil, uma vez que determinou como direito de todos e dever do Estado garantir saúde, educação, habitação, como também assistência social a quem delas necessitar. As decisões caminharam para a universalidade da cobertura nas áreas da saúde e educação, com vinculação de recursos nas três esferas de governo, progressos nos direitos trabalhistas e previdenciários, tais como: o salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado e a equiparação dos direitos dos trabalhadores rurais aos urbanos, além do acesso à assistência social independentemente de contribuição. Com efeito, foram criadas regras no âmbito de cada uma dessas políticas com o objetivo de viabilizar o acesso universal e igualitário, aproximando-o ao menos do ponto de vista formal do modelo de bem-estar social redistributivista54 e rompendo com a perspectiva de cidadania regulada55.

Outra consequência importante foi a transformação no modelo de implementação e gestão das políticas públicas, principalmente, na área social. As mudanças foram consequências de uma ampla coalizão composta por políticos vinculados às demandas municipais em prol de bandeiras como reestruturação das relações federativas, empoderamento (empowerment) das comunidades locais no processo decisório, ampliação da eficiência e eficácia administrativa, bem como mais espaço para participação da sociedade civil (Souza, 2004).

54

Para uma discussão atualizada sobre os modelos de Estado de Bem-Estar Social, ver Draibe (2007). 55

De acordo com Wanderley Guilherme dos Santos (1979, p.75) “são   cidadãos todos aqueles membros da comunidade que se encontram localizados em qualquer uma das ocupações reconhecidas e definidas em lei [...] A cidadania está embutida na profissão e os direitos do cidadão restringem-se aos direitos do lugar que ocupa no processo produtivo, tal como reconhecido por lei [...] A implicação imediata deste ponto é clara: seriam pré- cidadãos todos os trabalhadores da área rural; assim como os urbanos, cujas ocupações não são reconhecidas por lei”.

Intensifica-se, assim, o processo de descentralização política, fiscal e administrativa no país. A descentralização, em suma, significa um processo de transferência de autoridade e responsabilidades acerca das funções públicas do governo central para organizações subnacionais ou do setor privado (World Bank, 2010; Cheema; Rondinelli, 1983; 2007). Trata-se de uma estratégia para atingir maior democracia e eficiência governamental, por meio da promoção de transparência e accountability, fomento de parcerias, participação decisória e preservação de identidades locais (Arretche, 2000; Tendler, 1998; Tobar, 1991).

Nessa conjuntura, a Constituição Federal de 1988 estabeleceu o sistema federativo como cláusula pétrea e introduziu a figura dos municípios como entes autônomos, fato inédito nos sistemas federalistas do mundo. Os níveis de governo - União, estados e municípios e o Distrito Federal, que acumula competências estaduais e municipais - possuem eleições para cargos executivos e legislativos, significativa autonomia administrativa, atribuições em distintas políticas públicas, bem como capacidade de arrecadação tributária e despesas próprias.

Com efeito, o Brasil é muitas vezes considerado o país mais descentralizado do mundo (Arretche, 2009; Abrúcio, 2005), o que possui forte relação com a sua estrutura federativa particular. Em termos objetivos, o federalismo pode ser dividido em dois tipos: competitivo e cooperativo. O primeiro consiste na distribuição de competências entre as esferas de governo de modo a preservar a autonomia e a competição nas atribuições de determinada área da política pública (Franzese; Abrúcio, 2009). No sentido oposto, o padrão cooperativo envolve a repartição de atribuições entre os entes, com vistas a atuarem conjuntamente na formulação e implementação da política (Almeida, 1996; Souza, 2005; Franzese; Abrúcio, 2009). Esse modelo se aproxima do proposto para a gestão das políticas sociais no texto constitucional que define em seu artigo 23 competências comuns para União, estados e municípios em importantes áreas como da saúde, assistência social, habitação, educação e combate à pobreza, dentre outras.

A despeito da postura na direção do modelo ideal de federalismo cooperativo nas principais áreas das políticas públicas, na prática, ainda prevalecem dificuldades para sua plena realização. A Constituição apresenta lacunas no que tange a operacionalização de ações de coordenação e cooperação intergovernamental, especialmente porque nem todas as áreas foram regulamentadas pelas leis complementares previstas. Observa-se, portanto, um processo heterogêneo de gestão compartilhada, influenciado pela importância da temática na

agenda governamental, desenho de cada política específica, a distribuição prévia de competências e do controle sobre os recursos pelas esferas de governo. Em certas áreas, optou-se pela transferência aos entes subnacionais da prerrogativa de decidir o conteúdo e o formato dos programas, enquanto em outras, os governos estaduais e municipais tornaram-se responsáveis pela implementação de políticas definidas em nível federal (Arretche, 2004).

Ademais, outras questões também demonstram convergências na literatura de descentralização do país: primeiro, a priorização da municipalização dos serviços; segundo, o governo federal com papéis de coordenação e financiamento e; por fim, o sucesso das experiências está vinculado à criação de uma estrutura de incentivos aos governos subnacionais.

A tendência de enfatizar os municípios como principais provedores de serviços públicos e, não os estados, é tanto uma inovação como uma consequência do federalismo brasileiro. A proximidade maior para obter informações sobre as preferências e necessidades da população local, bem como a magnitude do território nacional são considerados fatores centrais na opção da execução das políticas públicas via municípios. O resultado dessa convergência é destacado por Franzese e Abrúcio (2009, p. 41):

O resultado desse panorama foi a transferência não apenas de recursos vinculados a programas, mas de grande parte da gestão das políticas sociais para o nível municipal. Esse processo produz uma nova burocracia local e novas clientelas de serviços que, ao longo do tempo, fortalecem o município no contexto federativo.

Quanto ao governo federal, este tem sido o protagonista da coordenação federativa, em função da sua posição estratégica em relação aos governos subnacionais e do papel de financiador e normatizador. Segundo Arretche (2009), os poderes regulatórios e de definição de gastos são bem concentrados no nível central, o que culmina no monitoramento dos governos subnacionais, no que tange às finanças e à execução dos programas federais. Entretanto, o grau de importância do governo federal varia, significativamente, haja vista que pode atuar desde facilitador do diálogo entre os governos subnacionais a responsável exclusivo de algumas áreas da ação estatal.

Finalmente, o terceiro aspecto de convergência é a percepção de que a viabilidade das iniciativas de descentralização no Brasil se deve, principalmente, à construção de um arranjo institucional que reflita incentivos à participação efetiva, fluxo contínuo de

informação e capacidade de controle e accountability. E, consequentemente, resulte no alinhamento dos interesses dos governos federal e subnacionais. O trabalho pioneiro de Marta Arretche (2000) traça uma análise compreensiva dos fatores que influenciam o grau de descentralização de determinadas políticas sociais em cinco estados brasileiros. Como resultado, Arretche retrata que a descentralização no Brasil não foi espontânea e nem homogênea. Trata-se de um processo com diferentes resultados, mas que é possível compreender sua lógica, como fica evidente no trecho a seguir:

Em estados federativos, a assunção de atribuições de gestão em políticas públicas depende da decisão soberana dos governos locais – salvo expressas imposições constitucionais e dado que esta decisão é resultado de um cálculo destas administrações quanto aos custos e benefícios nela implicados, a extensão da descentralização depende, em grande parte, da estrutura de incentivos associada à política particular. Essa estrutura associada a requisitos postos pela engenharia operacional de cada política, pelas regras constitucionais que normatizam sua oferta e pelo legado das políticas prévias – que varia de acordo com a área – constituem elementos importantes da decisão local pela assunção de competências de gestão de políticas públicas. (Arretche, 2000, p. 57)

Na mesma direção, os resultados de experiências de implementação descentralizada em países da América Latina indicam que os atores políticos locais, diante de um arranjo pautado em apoio técnico e financeiro por parte dos governos centrais, optam em participar ou aderir à política na medida em que percebem mais benefícios do que custos (Arretche, 2000; 2004; Draibe, 2004; Kaufman; Nelson, 2004).

Assim, há certo consenso de que as regras formais que pautam a implementação das políticas de assistência social, educação e saúde, embora distintas entre si, são uniformes para todos os municípios. As engenharias operacionais dos principais programas do governo federal nessas áreas são fundamentadas em critérios técnicos e impessoais, como nos casos do SUS, Fundeb e SUAS. Entretanto, isso não explica tudo, uma vez que prevalece a variabilidade nos resultados das políticas públicas nos municípios brasileiros. Isto torna necessário a análise de fatores de outras naturezas para explicar o comportamento dos gestores locais.

Antes disso, para contextualizar a natureza dos objetos de análise deste capítulo, para cada política considerada (educação, saúde, assistência social e habitação) são discernidos, em linhas gerais, o arcabouço institucional e seu funcionamento com ênfase no papel dos governos municipais, bem como a distribuição dos índices sintéticos de capacidade

institucional e de provisão de serviços das prefeituras. No apêndice, a tabela B.1 sintetiza as médias e desvios-padrões destes indicadores.