6.2.1. Análise Descritiva
A mensuração da eficiência governamental tem como objetivo inicial possibilitar um olhar distinto na abordagem do desempenho das prefeituras, na medida em que o desempenho em termos fiscal e de eficácia já foram analisados nos capítulos 4 e 5. Desse modo, o pressuposto elementar é que o Brasil vem passando por um processo de desenvolvimento que reflete em melhorias das condições de vida da população. A título de ilustração, o gráfico 6.1 a seguir apresenta dados acerca da evolução de três indicadores que envolvem as áreas das políticas públicas abordadas nesse capítulo:
Gráfico 6.1. Evolução Social no Brasil (2000-2010)
Fonte: Censos Demográficos 2000 e 2010 (IBGE); Elaboração Própria.
Em todos esses aspectos, a média nacional indica claros avanços na última década. Em contrapartida, quando se analisa o comportamento de indicadores sociais no âmbito municipal os resultados são bastante heterogêneos. Ademais, é notório que tais medidas a longo prazo são fortemente afetadas por uma gama de fatores fora do escopo de atuação direta das prefeituras como, por exemplo, o nível de desemprego, inflação, processo migratório e etc. (Weiss, 1988; Jannuzzi, 2005). Diante disso, a busca pela explicação dos determinantes do comportamento do político local e de seus desempenhos necessita de medidas que reflitam com mais precisão o empenho e/ou competência das prefeituras. O foco desta investigação, portanto, não se restringe à observância somente da evolução dos indicadores sociais. A proposta avança na análise do grau de produtividade na melhoria das condições de vida da população em face aos recursos financeiros investidos.
Vale frisar que não se trata da estimação do grau de eficiência absoluta das prefeituras, mas sim da eficiência relativa, ou seja, o desempenho do governo local em relação aos seus pares. Assim, as variáveis dependentes dessa dimensão são os índices de eficiência relativa das prefeituras nas seguintes áreas: educação, saúde e habitação/saneamento. Estes são formulados a partir da aplicação do método de pesquisa operacional não-paramétrica de Análise Envoltória de Dados que compara o grau de eficiência de Unidades Tomadoras de Decisão (Decision Making Units - DMUs) com base nas melhores práticas ou eficiência ótima. O cálculo é realizado a partir da relação entre os recursos (inputs) investidos numa determinada produção - gastos médios municipais em cada função orçamentária em relação à
86 57 69 90 62 74 40 50 60 70 80 90 100 % População Alfabetizada
% de Domicílios com
Saneamento Adequado
Expectativa de Vida (em anos)
despesa média total dos municípios entre 2002 e 2010 , e os resultados ou produtos (outputs) - a evolução relativa de um conjunto de indicadores para cada área na última década79, isto é, a evolução proporcional ao que faltava para o indicador atingir seu valor ótimo.
Para a formulação desses índices, devido ao nível de disparidade estrutural, os municípios brasileiros foram separados em sete portes populacionais na educação e saúde. Já na medida de habitação/saneamento, optou-se em separá-los em quatro grupos, de acordo com o nível de urbanização, pois se acredita que esse fator influencia mais os indicadores dessa política pública do que propriamente o tamanho da população. Mesmo com esses recortes no universo dos municípios, as estimativas de eficiência elaboradas a partir da aplicação da análise envoltória de dados corroboram com a perspectiva de ampla variabilidade no desempenho das prefeituras, como é possível visualizar no gráfico(s) 6.2 que expõe as distribuições dos índices de eficiência relativa dos três setores80.
Todavia, como na análise descritiva dos indicadores de eficácia das prefeituras, o foco é demonstrar o alto grau de disparidade das variáveis dependentes e não é traçar comparações entre os índices dos setores, uma vez que eles possuem características distintas e também foram formulados com base em indicadores diferentes. Nesta análise descritiva, os gráficos boxplot separam os índices por grandes regiões de modo a possibilitar subsídios para verificar eventuais desigualdades territoriais no país. Nota-se que essa desigualdade regional é mais nítida na habitação/saneamento e, sobretudo, na educação onde prevalecem atuações mais eficientes nas regiões mais ricas do país, Sul e Sudeste com índices de 0,86 e 0,89, acima da média nacional de 0,83. De modo geral, porém, em todos os casos, predominam as distribuições assimétricas em torno do valor mediano (linha mais escura da caixa) e com concentrações na parte superior (valores maiores). Assim como ocorreu nos indicadores de eficácia do capítulo 5, os desvios-padrões são maiores na habitação/saneamento e menores na saúde, o que é possível visualizar através da altura das caixas, quanto maior (menor) mais heterogêneo (homogêneo). Porém, nesse último setor, não se observam diferenças expressivas nos desempenhos entre as regiões, com destaque para a a média das prefeituras do Centro- Oeste de 0,97.
78
O exercício financeiro de 2001 não foi incluído, pois até essa data as funções eram agregadas com outras áreas de políticas públicas, o que tenderia inflar os percentuais médios de gastos em cada área.
79
A tabela com a relação dos indicadores sociais utilizados, suas evoluções entre 2000 e 2010, bem como suas fontes se encontram no apêndice A deste capítulo.
80
Gráfico(s) 6.2. Eficiência Municipal na Educação, Saúde e Habitação/Saneamento, por região
6.2.2. Análise Exploratória de Dados Espaciais
Nesse tópico, são analisados o padrão espacial da distribuição das variáveis dependentes de eficiência dos governos municipais81. Novamente, a pesquisa pressupõe que a existência de dependência espacial entre as unidades de observação (prefeituras brasileiras) tende a influenciar os resultados e, por conseguinte, as análises dos determinantes do desempenho (Johnston; Pattie, 2004). Tal premissa se fundamenta na vasta literatura de análise espacial que reconhece efeitos da vizinhança sobre os resultados, seja com foco eleitoral (Terron, 2009; Terron; Soares, 2010), em estudos sobre violência (Carvalho et al., 2005; Sánchez; Formisano, 2003) ou de política sanitária (DePietri; Rico, 2008; Santamaría- Ulloa, 2003).
Primeiro, na estimação da autocorrelação espacial global, mais uma vez utiliza-se a medida mais aplicada neste tipo de estudo I de Moran (Anselin; Florax, 1995). A tabela 6.1 traz os valores dos indicadores globais com um valor único de associação para todo o conjunto de dados dos índices de eficiência relativa dos 5564 municípios, bem como os respectivos níveis de significância. Como não foi detectada diferença considerável entre as matrizes queen e rook, opta-se pela primeira, uma vez que é mais abrangente. Na tabela, os p- valores, que são bastante significativos estatisticamente a partir da abordagem de 999 permutações, nos levam a rejeitar a hipótese nula de aleatoriedade espacial nas três variáveis. Entretanto, mesmo com valores significativos e positivos, os índices de Moran de forma geral apresentam valores baixos, apenas a eficiência na área da educação que se sobressai com o I acima de 0,2.
Tabela 6.1. Estatísticas do Índice de Moran
Na abordagem da dependência espacial local, os mapas a seguir ilustram a distribuição dos índices locais de Moran (LISA)que apresenta para cada polígono (município) uma medida de autocorrelação. Quando os municípios aparecem coloridos é um indicativo de que os padrões de correlação entre eles possuem significância estatística.
Na educação, o quantitativo de relações significantes é bem maior que as demais áreas e também a distribuição é mais dispersa em território nacional. Todavia, os padrões de dependência são divergentes entre as macrorregiões na medida em que no Sul e Sudeste, principalmente, predomina a ocorrência de relações alto-alto, enquanto no Nordeste e Centro- Oeste o valor baixo do desempenho municipal tende a refletir negativamente no vizinho, ou seja, prevalece o padrão baixo-baixo. Tais resultados convergem com o da variável de provisão de serviços na educação, discutidos no capítulo 5.
Variável I de Moran p-valor
Eficiê ncia Municipal na Educação 0.205 0.001
Eficiê ncia Municipal na Saúde 0.025 0.005
Quanto aos setores de saúde e habitação/saneamento, não é possível observar aglomerados de relações de dependência entre as regiões do país. Da mesma maneira, os resultados também indicam para a prevalência de padrões heterogêneos de dependência local, isto é, todas as quatro relações existentes estão distribuídas pelo território nacional.
Mapa(s) 6.1 – Autocorrelação Espacial Local (LISA) dos Índices de Eficiência Municipal