ainda que não tenha ating se fala em Telebras, entre As categorias percebidas expressado pelos entrevist
ercepção do papel das pequenas e médias o como os desafios para a universalização da decorrentes discutidos pelos entrevistados p abaixo:
dro 22 – Matriz de temas de codificação
aboração do autor
o da Telebras, foram discutidos seus propósito s pela empresa. Sobre as pequenas e médi
ntraves enfrentados por elas, como integrá- o governo federal. E sobre a universalização d
tados as causas do estágio atual de desen para sua universalização e os desafios a en
ebras
s tem papel primordial na execução e imple ngido as metas propostas, como visto anterio re o setor privado e outros interessados perce as são poucas, porém claras. Sobre o pr istados, estão:
operadoras no PNBL e a banda larga no país.
podem ser resumidos
ão
itos, resultados práticos dias operadoras, foram -las ao PNBL e se há o da banda larga, foram envolvimento da banda enfrentar. Os resultados
plementação do PNBL, riormente. Mas, quando cebe-se certa polêmica. propósito percebido e
Alternativa de rede – É de fato uma das funções e propósito da Telebras prover infraestrutura de rede e suporte de telecomunicações prestados por empresas privadas e governos estaduais e municipais, além de implementar a rede de comunicação da administração pública federal. A atuação da Telebras se dá principalmente no atacado, apoiada no tripé aumento da cobertura com direção às regiões remotas, queda de preços e aumento da qualidade e velocidade.
Indutor de universalização – No momento em que o Decreto do PNBL reativa a Telebras, a estatal deve assumir o papel fundamental de gestora do PNBL e dar suporte às políticas de conexão à internet banda larga, com a participação das pequenas operadoras e das incumbentes. Essa categoria vai além da anterior, como somente fornecedora de rede de atacado.
Pernicioso – Obviamente, essa categoria só existe quando não se percebe nenhum papel relevante exercido pela Telebras. Ao contrário, percebe-se uma atuação nociva ao mercado.
Essa ideia se manifesta do lado do setor privado e outros interessados na medida em que se depreende que a reativação da Telebras é forma intervencionista do Estado no mercado de banda larga.
Sobre os resultados práticos da Telebras estão:
Decepção – Essa categoria está ligada à categoria “Pernicioso”, relativa aos propósitos da Telebras, pois o fato da Telebras não demonstrar funções e/ou propósitos injeta decepção nos atores do setor.
Impacto nos preços – Diz respeito à queda nos preços de atacado de banda larga. Uma vez que a Telebras chegue com sua rede em algum ponto, anunciando de quanto será seu valor no atacado, as operadoras de rede de transporte, no caso as incumbentes, acabam baixando seus preços para não perderem clientes, permitindo também que se repasse a queda de preços para a última milha.
Sobre os obstáculos da Telebras, observados pelos entrevistados:
Capilaridade – Cobertura da rede de transporte da Telebras e de sua capacidade de chegar a regiões distantes e de difícil acesso.
Opacidade – Direito de acesso à informação de órgãos públicos da administração direta, autarquias, fundações e empresas públicas e sociedades de economia mista. Embora a Lei de acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) não estabeleça o tipo de
informação que essas instituições estão obrigadas a fornecer, esse fator preserva as empresas públicas e sociedade de economia mista da obrigação de divulgar informações que possam comprometer, de alguma forma, sua atuação no mercado ou favorecer seus competidores.
Pragmaticamente, essa “opacidade” diz respeito à falta de transparência da Telebras em relação aos seus projetos e ações estratégicas e ao princípio de que, sem transparência (e, portanto, sem credibilidade), não há como coordenar o PNBL. Papel estratégico – Revisão da própria atuação da Telebras em relação aos seus
propósitos primeiros. Embute a noção de que a empresa não cumpre o papel que lhe foi destinado pelo decreto do PNBL, pois está voltada para outros desígnios políticos. A contento – De maneira geral, não há obstáculos a serem superados, além dos de
gestão e/ou administrativos. E, presente em todos os temas:
Não emitiu opinião – Essa categoria encerra aqueles que não comentaram nem diretamente, nem de forma subentendida, o tema, preferindo abster-se ou declarar- se inapto para falar a respeito.
O quadro a seguir mostra a distribuição entre os tipos de conceito extraídos da amostra. Nele, há registrado somente um conceito por entrevistado, pois esse tema é um grande divisor de opinião. Em parcela do quadro (“resultados práticos da reativação da Telebras” e os “obstáculos” enfrentados), seria até possível considerar dois conceitos por parte de um só entrevistado. Mas, mesmo com relativização das declarações, optou-se por escolher o conceito mais justificado, sem hesitações, pelo entrevistado.
Quadro 23 – Número de entrevistados que mencionaram em 1º lugar os
seguintes aspectos sobre a Telebras
Governo Setor Privado Outros Interessados
Propósito da Telebras
Alternativa de rede 3 3 2
Indutor de universalização 1 3
Pernicioso 4 5
Não emitiu opinião 1 1
Total 5 10 8
Resultados práticos da reativação da Telebras
Impacto nos preços 3 5 3
Decepção 1 5 4
Não emitiu opinião 1 1
Total 5 10 8 Obstáculos da Telebras Capilaridade 1 6 4 Papel estratégico 3 3 A contento 3 Opacidade 1
Não emitiu opinião 1 1
Total 5 10 8
Fonte: Entrevistas Elaboração do autor
No depoimento dos participantes, sobre os propósitos e as funções da Telebras, a categoria que mais se destaca, no setor privado e outros interessados, é a percepção da Telebras como “perniciosa”, comportando um descontentamento claro sobre seu desempenho. Um entrevistado chega a declarar que
“... a Telebras carece de significado de propósito e de identidade. Inicialmente foi criada para atender aos provedores e ao próprio governo e não está conseguindo fazer isso. Está batendo à porta dos governos estaduais e municipais, prometendo também o que não consegue fazer e acaba atrapalhando. É anacrônica e consome recursos públicos, sem contribuir para a inclusão digital no Brasil”.
Cabe relativizar aqui algumas respostas que podem ter sido influenciadas pelo impacto da publicação recente do Decreto 8.135/2013, dispensando licitação nas contratações que possam comprometer a segurança nacional. A notícia não deixa de ser variável presente nas reflexões dos respondentes. Afinal, “preocupa por avançar sem concorrência na prestação de serviço ao governo - que é fonte importante do faturamento do setor”.
Quando há reconhecimento de sua função no setor, outra categoria que chama a atenção é a percepção como alternativa de rede, mais do que do que sua legitimação como gestora e executora do PNBL. Há consciência dos entrevistados de que “a medida mais importante do MiniCom foi a reativação da Telebras, com o objetivo da criação de uma rede de atacado com backbone nacional neutro, disponível para quem quiser”.
A lógica foi, justamente, contestar a existência do “fechamento vertical” que consiste na operadora negar acesso à sua rede de transmissão às outras de modo a evitar e cercear a competição nas localidades onde está. Mas é também permitir que servidores locais possam contratar a rede de transporte de uma empresa que não atua também na rede de acesso no mercado varejista. De certa forma, trata-se de uma proposta de desverticalização da cadeia produtiva.
Importante notar que há compreensão por parte do Grupo Setor Privado do papel indutor de universalização da Telebras que abrange também o esforço de inclusão dos pequenos provedores no PNBL. Somente um dos respondentes do Grupo Governo tem esse conceito em mente, indo além da categoria de uma empresa de infraestrutura de transporte.
Com relação aos resultados práticos, as opiniões da amostra estão praticamente divididas entre o sentimento de decepção e o reconhecimento, mesmo por quem estima que a Telebras não exerce papel relevante no setor, de que a sua entrada no mercado fez cair os preços no atacado.
Efetivamente, a reativação da Telebras gerou muita expectativa e produziu o efeito, talvez não calculado, porém imediato, de queda dos preços, quando do anúncio em 2010 das 100 primeiras cidades atendidas pela empresa. Comenta um respondente, “... somente com o anúncio, as grandes operadoras já haviam reduzido seus preços nesses municípios”.
A instituição da Telebras pelo PNBL como fornecedor de atacado criou uma via competitiva para que os provedores tivessem a questão de seu insumo principal resolvida (comprar internet no atacado) e “... consequentemente uma cascata de ampliação dos serviços e barateamento do acesso. As operadoras maiores e incumbentes se movimentaram para não deixar que a Telebras fosse única fornecedora e as ofertas acabaram até anulando ou deixando pouco competitivas as propostas que a própria Telebras vinha oferecendo”.
Essa ameaça gerada no mercado de atacado não teve, porém, a resposta prática de aderência dos provedores. Essa visão é partilhada por muitos dos entrevistados e é esse baixo índice de aderência dos provedores que torna os resultados práticos da Telebras “decepcionantes” na visão do Grupo Setor Privado e do Grupo Outros Interessados.
Um entrevistado argumenta que “não surtiu resultados práticos e nem houve redução de preços: em verdade, os preços só abaixaram onde a Telebras consegue efetivamente levar o link de internet. Aonde não chega, os preços continuam praticados da mesma forma”.
Outro respondente já completa que foram as “novas entrantes143 que chegaram agressivas,
com menores preços e fizeram com que as incumbentes reduzissem seus preços para não perder mais clientes”. Finaliza a questão, dizendo que “a Telebras carece de significado, de propósito, de identidade. Inicialmente foi criada para atender aos provedores e ao próprio governo, e não está conseguindo fazer isso. É anacrônica e consome recursos públicos, sem contribuir para a inclusão digital no Brasil”.
As razões, obviamente, são os obstáculos enfrentados e problemas que fazem com que sua atuação e desempenho não sejam satisfatórios aos olhos das empresas privadas e outros interessados. A capilaridade, mais exatamente sua ausência, é o principal dos obstáculos e desafios. Isso compromete a importância dada ao conceito da Telebras como fornecedora alternativa de rede de atacado.
Note-se que, no quadro, um respondente do grupo de governo evoca decepção quanto aos resultados práticos, assim como a necessidade de aumento da capilaridade da rede da Telebras. A questão que se percebe é que, “mesmo tendo preços competitivos, o impacto da Telebras é minimizado porque sua capilaridade ainda é muito baixa, e num mercado de redes, tem de haver preço e disponibilidade144, que vem a ser a capilaridade”. A Telebras
não conseguiu contestar o mercado porque não tem capilaridade.
Quanto à categoria de “A contento”, i.e., de desempenho satisfatório, aparecem unicamente entre três entrevistados do grupo Governo, não obstante os demais reconheçam a existência de problemas corriqueiros - dificuldades, custos de investimentos elevados, entre os quais os custos de transação de licenças de prefeitura e de órgãos ambientais, como qualquer empresa de infraestrutura. Entre eles, há o entendimento de que ainda que não tenha se desenvolvido no ritmo e números esperados, a Telebras vem expandindo sua rede e fazendo parcerias com os pequenos provedores.
Já entre os respondentes do setor privado não houve quem dissesse que tem negócios com a Telebras ou que comprasse rede dela. Alguns se mostram até a favor de sua existência no
143 Esse mesmo entrevistado menciona que, muitas vezes, os provedores recorrem a empresas que
constroem redes de fibra, com licença de SCM e STFC, por exemplo, e que oferecem um modelo de compartilhamento do investimento. Com a rede de fibra pronta, o direito de passagem com as concessionárias de energia ou rodovias já negociado, as empresas dispõem de parte das fibras para operarem cada uma com seus clientes e de acordo com o aporte de investimento. Essa virou uma opção viável, eficiente e mais barata de rede de transporte de alta velocidade, para os pontos de concentração de rede. Isso está possibilitando as pequenas se expandirem, em lugar da Telebras.
144 O entrevistado em questão teoriza: “...foi uma aposta de que o mercado de redes de transmissão
tem a característica concorrencial de tipo Bertrand, onde as empresas concorrem por preço, quando na verdade esse mercado apresenta mais características de concorrência de tipo Cournot, onde se tem de construir as redes e levar essa capilaridade como se fosse quantidade produzida”.
mercado, mas é visível a descrença em relação à sua atuação. Alguns provedores preferem não comprar rede da Telebras, mesmo estando perto e tendo acesso, por causa de sua ineficiência. um respondente comentou as dificuldades em casos, por exemplo, de problemas de manutenção, uma vez que a empresa não tem agilidade na prestação dos serviços.
Entre a decepção dos resultados práticos, está também o “Papel Estratégico” que a Telebras vem exercendo, diferente do seu propósito original. Um quarto dos entrevistados cita essa categoria como obstáculo, clamando por uma revisão da atuação que a sociedade de economia mista exerce no mercado de banda larga.
Apesar de tudo, existe compreensão de que a Telebras é a saída estratégica, por causa da queda dos preços, mesmo que haja regiões distantes onde nem as operadoras, nem a Telebras estão.
Um respondente, porém, diagnostica que “com a eleição, os novos arranjos e acomodações políticas fizeram com que se esfriassem os movimentos da Telebras que passou a priorizar outras coisas além da fibra, como cabos submarinos e satélites. Por vezes, parece que perdeu o fôlego e assim se perde grande oportunidade de não apoiar os operadores na ponta com incentivos financeiros, capacitação e realização de negócios com a própria Telebras”.
Na mesma linha, outro respondente avalia a operação da Telebras e legitima sua reativação e papel no PNBL. No entanto, aponta a necessidade de que o Governo Federal libere seus maiores esforços e disponibilize recursos para a efetiva execução de política pública de banda larga: “Ganhadas as eleições, a Presidente Dilma Rousseff garantiu investimentos da Telebras de R$ 1 bilhão por ano. Mas, em três anos, foram investidos menos de R$ 500 milhões. É difícil para a Telebras realizar investimentos sem orçamento, sem dinheiro. Fica difícil até de contratar”. Esse fato foi apontado por dois dos entrevistados.
A crítica maior é que “o governo fez o decreto, criou os instrumentos e não implementa, não executa esse Art. 4 do decreto na prática”.