RAMMELOVGIVNING FOR DEN NORSKE KIRKE 1 Innledning

Kirkeloven inneholder i dag relativt omfattende lovgivning om Den norske kirke. Loven ble vedtatt i 1996 og markerte den gangen en foreløpig avslutning av reformarbeidet som hadde utgangspunkt i Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1980–81) Om stat og kirke.

Den gjeldende kirkeloven ble dermed vedtatt innenfor de grunnlovsmessige rammene i den gamle statskirkeordningen, som blant annet omfattet Kongens kirkestyre. Loven er imidlertid justert noe i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012 (regler om tilsetting av biskoper og proster og kirkevalg) og i 2016/2017 for å etablere Den norske kirke som et eget rettssubjekt, se nærmere ovenfor i kapittel 3.

Den gjeldende kirkeloven er nødvendigvis forenlig med rammene som Grunnloven nå legger for lovgivning om Den norske kirke. Etter departementets syn er det likevel behov for å gjøre endringer i kirkeloven, først og fremst for å gi Den norske kirke større frihet til å fastsette egen organisering mv. på et mer selvstendig grunnlag.

I dette høringsnotatet foreslår departementet en relativt omfattende nedskalering av

lovbestemmelsene om Den norske kirke, slik at lovgivningen tydeligere skal begrense seg til å fastsette de sentrale bestemmelsene om Den norske kirkes "ordning", jf. Grunnloven § 16 tredje punktum. Formålet med lovgivningen skal først og fremst være å legge ordningsmessig til rette for at Den norske kirke "forblir Norges folkekirke". Dessuten vil en slik nedbygging av den særlige lovgivningen om Den norske kirke innebære større selvstendighet for Den norske kirke og dermed mer lik behandling med andre tros- og livssynssamfunn.

Departementet viser til framstillingen av rammene for regulering av Den norske kirke i kapittel 6 ovenfor, særlig punktene 6.2.3 og 6.3.4.

Den norske kirke er i dag en særlovregulert størrelse. Som nevnt legger kirkeloven relativt klare føringer for hvordan Den norske kirke skal organiseres, og hvordan den skal drive sin virksomhet.

Soknene er egne rettssubjekter, og Den norske kirke er fra 2017 etablert som et selvstendig rettssubjekt. Soknene kan ikke løses fra Den norske kirke. Kirkeloven – supplert av regelverk som er vedtatt av Kirkemøtet – holder sammen og balanserer ulike elementer i kirkens

selvforståelse. Den gjeldende loven regulerer for eksempel forholdet mellom de ulike

kirkelige rettssubjektene og relasjonene mellom lokale og nasjonale kirkelig organer. Den har også regler av betydning for forholdet mellom Den norske kirke som demokratisk størrelse og som trossamfunn (blant annet samvirket mellom det "allmenne prestedømme" som alle døpte har del i, og den særskilt innrettede lære- og prestetjenesten).

Nedbygging av lovgivningen om Den norske kirke, som dette høringsnotatet foreslår, innebærer en betydelig forenkling av det statlige regelverket om Den norske kirke.

Departementet har ikke et mål om å forrykke den gjeldende balansen mellom ulike elementer i kirkeordningen. Som nevnt er statens primære interesse å legge til rette for at Den norske kirke kan videreføres som en evangelisk-luthersk kirke, og som "Norges folkekirke". Ut over dette bør lovgivningen, inkludert finansieringsordningen, ha som mål at Den norske kirke kan treffe beslutninger om kirkens organisering på et mer selvstendig grunnlag enn i dag. Da er det heller ikke til å unngå at Den norske kirkes egne organer vil måtte ta et større ansvar for selv å videreføre en ønsket balanse mellom ulike elementer i eller perspektiver på kirkens

Side 73

syn er det Kirkemøtet som vil måtte ha myndighet til å regulere myndighetsfordelingen i Den norske kirke, men innenfor visse rammer som lovgivningen bør angi. Departementet kommer tilbake til dette i punkt 8.3.4.

Som det er antydet ovenfor i punktene 6.2.3.2 og 6.3.4, kan det være krevende å utforme en lovgivning om Den norske kirke som fra statens side angir et adekvat rettslig grunnlag for at Den norske kirke kan videreføres som folkekirke, som samtidig tar tilbørlig hensyn til Den norske kirkes selvstendighet, tros- og livssynsfrihet og selvforståelse, og som bidrar til tilstrekkelig likebehandling med andre tros- og livssynssamfunn. For å finne fram til en hensiktsmessig balanse mellom ulike perspektiver på reguleringen vil departementet legge vekt på signaler om lovgivning som Den norske kirke har gitt gjennom vedtak i Kirkemøtet.

Høringen vil naturligvis også legge et vesentlig grunnlag for utforming av lovgivningen.

I det følgende gjøres det først rede for forslag som har vært framsatt om framtidig

rammelovgivning for Den norske kirke, med særlig vekt på ulike vedtak som Kirkemøtet gjorde om dette i 2015. Og i kapitlet videre drøftes, og fremmes det forslag om, ny lovregulering av Den norske kirkes "ordning".

8.2 Bakgrunn

8.2.1 NOU 2006: 2 Staten og Den norske kirke

Gjønnes-utvalget fremmet i sin utredning forslag til kirkelige lovreformer som langt på vei er i samsvar med det som departementet foreslår her, eller som allerede er gjennomført som følge av kirkeforliket eller i den kirkelige forvaltningsreformen som er gjennomført fra 2017.

Utvalget anbefalte at den daværende kirkeloven skulle erstattes av en mer kortfattet rammelov etter – eller i forbindelse med – endringer i Grunnlovens statskirkeordning. Det ble ikke utformet et detaljert forslag til ny rammelov, men flertallet i utvalget mente at loven burde inneholde følgende elementer:

 en formålsbestemmelse som tydeliggjorde at det var den samme kirken som ble videreført

 en bekreftelse om at kirken som selvstendig trossamfunn avgjør alle spørsmål som har med lære, organisasjon, utnevnelse av ledere og virksomhet for øvrig

 en bestemmelse om at soknet er den grunnleggende enheten i kirken og forblir et eget rettssubjekt

 en bestemmelse om at Den norske kirke er et selvstendig rettssubjekt

 bestemmelser om at nærmere bestemt lovgivning for offentlige forvaltning fortsatt skal gjelde for kirken og dens organer

 bestemmelser om kommunens finansieringsansvar, om dette videreføres

 særskilte restriksjoner og prosedyrer for endringer av lovverket og for kirkeordningen som skal vedtas av kirkelige organer

Side 74

8.2.2 Vedtak fattet av Kirkemøtet 2015

8.2.2.1 Den norske kirke som eget rettssubjekt – KM sak 10/15

Kirkemøtet behandlet i 2015 Kulturdepartementets forslag til lovendringer om omdanning av Den norske kirke til et eget rettssubjekt (KM sak 10/15). I all hovedsak ga Kirkemøtet sin tilslutning til forslagene. Kirkemøtets uttalelse inngikk som grunnlag for forslagene som ble framsatt i Prop. 55 L (2015–2016), og som ledet til endringene i kirkeloven med virkning fra 1. januar 2017, jf. omtalen i kapittel 3.

Kirkemøtet uttalte samtidig følgende:

Kirkemøtet ser på de foreslåtte endringene som et viktig skritt videre i relasjonen mellom stat og kirke. Samtidig vil Kirkemøtet uttrykke tilfredshet med at departementet har lagt vekt på at de foreslåtte endringene skal åpne for en videre utvikling mot rammelovgivning for Den norske kirke. I et neste skritt vil færre bestemmelser om kirkens organisering, kirkelig

myndighetsutøvelse og rettslig handleevne fastsettes i statens lovgivning om kirken.

8.2.2.2 Den norske kirkes grunnlag – KM sak 4/15

På bakgrunn av Kirkemøtets behandling av departementets lovforslag og kirkens eget arbeid med framtidig kirkeordning traff Kirkemøtet samme år vedtak om ulike teologiske spørsmål vedrørende Den norske kirkes "grunnlag" (KM sak 4/15). Her drøftet Kirkemøtet hvilke elementer i kirkens teologiske og organisasjonsmessige basis som man mente det ikke uten videre ville være naturlig at ble regulert i lov, og som Kirkemøtet eventuelt selv ville kunne fastsette på selvstendig grunnlag, uten hjemmel i lov.

I vedtaket bekreftet Kirkemøtet "at Den norske kirkes læregrunnlag, som består av Bibelen, Den apostoliske, Den nikenske og Den athanasianske trosbekjennelse, Den augsburgske bekjennelse av 1530 og Luthers lille katekisme videreføres og forutsetter at dette inkluderes i Den norske kirkes grunnlag". Kirkemøtet ba videre om at Kirkerådet, i samarbeid med Bispemøtet, arbeidet videre med Den norske kirkes "grunnlag" ut fra konkrete føringer.

8.2.2.3 Det framtidige behovet for lovgiving om Den norske kirke – Stortingets rolle i kirkestyret – KM sak 11/15

I en egen sak (KM sak 11/15) drøftet Kirkemøtet dessuten behovet for ny lovgivning om Den norske kirke, og i denne saken traff Kirkemøtet vedtak om hva en framtidig rammelovgivning burde inneholde:

1 Kirkemøtet legger til grunn at det føres en tett dialog med staten om den fremtidige kirkelige lovgivningen for å avklare hvilke rammebetingelser som samsvarer med forståelsen av Den norske kirke som Norges folkekirke i tråd med Grunnloven § 16.

2 Kirkemøtet mener utgangspunktet for dialogen må være at lovgivningen inneholder nødvendige bestemmelser for å ivareta statlige og kirkelige behov.

3 Kirkemøtet mener det bør reguleres i en egen lov for Den norske kirke at:

 Den norske kirke er en evangelisk-luthersk folkekirke.

 Soknet som geografisk enhet og organisatorisk ramme for menigheten, skal være den grunnleggende enhet i Den norske kirke og ha status som selvstendig rettssubjekt slik som i dag.

Side 75

 Hvert sokn skal ha minst én kirke og være betjent av prest.

 Det enkelte kirkemedlem skal kunne medvirke i styringen av Den norske kirke gjennom demokratiske ordninger.

 Kommunens ansvar for å finansiere den lokale kirke videreføres.

 Åpenhet, likebehandling og god forvaltningsskikk skal kjennetegne Den norske kirkes forvaltning på alle organisasjonsnivåer. Relevant innhold i dagens forvaltningslov, offentleglova og annet statlig lovverk videreføres og innlemmes i Den norske kirkes regelverk. Det samme gjelder ordninger for klagebehandling.

 Den norske kirke har et nasjonalt rettssubjekt med Kirkemøtet som det øverste organ, og loven avklarer forholdet mellom dette rettssubjektet og soknene. Det vises til pkt. 5 nedenfor hva gjelder videre arbeid med denne problemstillingen.

 Den norske kirke skal ha rett til å kreve medlemskap for kirkelig tilsatte og ombud og barneomsorgsattest i henhold til politiregisterloven for personer som lønnet eller ulønnet skal tilsettes, utføre oppgaver eller inneha tillitsverv der vedkommende vil ha omsorg for eller oppgaver knyttet til mindreårige.

 Demokratisk valgte representanter i Den norske kirkes organer gis rett til fri fra arbeid for å ivareta sine verv.

4 Som viktige aspekter ved Den norske kirkes samfunnsoppdrag videreføres ansvaret for gravferdsforvaltningen, og vigselsretten opprettholdes.

5 Kirkemøtet ber Kirkerådet utrede alternativer for hvordan forholdene mellom rettssubjektene i kirken skal reguleres og hvordan Kirkemøtets lovgivningsmyndighet overfor soknet skal forankres og avgrenses.

8.3 Departementets vurderinger

8.3.1 Den norske kirkes læregrunnlag og ny lovgivning

Opplistingen av bekjennelsesskrifter i Kong Christian den Femtis Norske Lov fra 1687 Anden Bog, 1 Cap. (NL 2-1) har vært regnet som den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag. Bestemmelsen ble ikke endret i forbindelse med grunnlovsendringene i 2012.

Det har historisk vært ulike oppfatninger om, og i tilfelle på hvilken måte,

bekjennelsesgrunnlaget i NL 2-1 kan endres. Departementet legger til grunn at bestemmelsen i NL 2-1 ikke har grunnlovs rang, jf. Prop. 71 L (2011–2012) side 27. I proposisjonen antok departementet at den rettslige forankringen av Den norske kirkes læregrunnlag burde vurderes på et senere tidspunkt og viste til at Kirkemøtet hadde sluttet seg til dette.

Når Den norske kirke fra 1. januar 2017 er blitt et selvstendig rettssubjekt med Kirkemøtet som øverste representative organ, forutsetter departementet videre at Kirkemøtet har

myndighet til å beslutte om kirkens læremessige grunnlag. I samsvar med en slik oppfatning traff Kirkemøtet i KM-sak 4/15 vedtaket om Den norske kirkes grunnlag som er gjengitt ovenfor. Dersom Kirkemøtet vedtar en regel om hva som skal være kirkens læregrunnlag, slik det nevnte vedtaket legger opp til, vil departementet komme tilbake til spørsmålet om NL 2-1 bør oppheves, og i tilfelle på hvilken måte det formelt skal skje.

Side 76

8.3.2 Formålsbestemmelse om identitet og organisasjon

Kirkemøtet pekte i det foreløpige vedtaket om kirkens grunnlag (KM sak 4/15) også på noen andre elementer som burde inngå i et regelverk som Kirkemøtet fastsetter på eget grunnlag.

Kirkemøtet uttalte at regelverket bør inneholde "et uttrykk for Den norske kirkes visjon om å være en bekjennende, åpen, tjenende og misjonerende folkekirke", at kirken skal være "lokalt forankret og landsdekkende" og at kirken skal "organiseres etter demokratiske prinsipper og som et samvirke mellom valgte representanter for medlemmene og representanter for den vigslede tjeneste med Ord og sakrament".

Noen av disse elementene kan, etter departementets syn, vurderes som spørsmål om kirkens

"ordning", og som dermed faller inn under det saksområdet som Stortinget kan og bør regulere ved lov. Dette har Kirkemøtet selv uttrykt ved at enkelte forhold er omtalt både i Kirkemøtets vedtak om kirkens grunnlag (KM sak 4/15) og i vedtaket om hva Kirkemøtet mener bør fastsettes i lovgivning om Den norske kirke (KM sak 11/15): karakteristikken av Den norske kirke som en evangelisk-luthersk folkekirke, demokrati i kirken og at kirken skal være landsdekkende.

Etter departementets oppfatning kan blant annet hensyn til kontinuitet; at Den norske kirke fortsatt skal være en evangelisk-luthersk kirke og "forbli Norges folkekirke", tale for at lovgivningen om kirkens ordning inneholder en overordnet beskrivelse av Den norske kirkes identitet og organisasjon. Departementet viser også til målformuleringene i statsbudsjettet (Prop. 1 S (2016–2017) for Kulturdepartementet s. 123), utledet fra Grunnloven § 16, som blant annet uttrykker at Den norske kirke skal være landsdekkende og lokalt forankret, og at Den norske kirke skal være organisert i samsvar med demokratiske prinsipper og verdier, jf.

også ovenfor i punkt 6.3.4. Disse målformuleringene er dessuten i samsvar med den kirkelige selvforståelsen som Kirkemøtet har gitt uttrykk for.

Departementet mener på denne bakgrunnen at det, med utgangspunkt i rammene i Grunnloven

§ 16, kan være ønskelig fra statens side å beskrive Den norske kirkes identitet og organisasjon i en lovbestemmelse. Etter departementets syn kan bestemmelsen mest hensiktsmessig

formuleres som en formålsbestemmelse for rammelovgivningen. Departementet viser også til at den gjeldende kirkeloven har en overordnet formålsbestemmelse i § 1.

Etter departementets syn bør bestemmelsen for det første omtale Den norske kirke som en evangelisk-luthersk folkekirke. Dette følger allerede av Grunnloven § 16.

For det andre bør formålsbestemmelsen beskrive Den norske kirke som demokratisk. Kirkens demokratiske struktur er et viktig element i folkekirkebetegnelsen og, etter departementets syn, er et levende og velfungerende demokrati en viktig premiss for at Den norske kirke skal kunne forbli folkekirke. Departementet viser til at kirkeforliket fra 2008 forutsatte at det skulle gjennomføres en demokratireform i Den norske kirke som grunnlag for endringer i Grunnloven. Det var bred politisk og kirkelig enighet om at selvstendiggjøring av kirken måtte sees i sammenheng med styrking av det kirkelige demokratiet. Departementet vil peke på at valgordninger og oppslutning om kirkelige valg er sentrale elementer i et velfungerende kirkedemokrati. Derfor mener departementet også at det bør gis visse lovbestemmelser om kirkevalg, som følger opp og konkretiserer demokratiformuleringen i forslaget til

formålsbestemmelse, se nedenfor i punkt 8.3.6.

For det tredje mener departementet formålsbestemmelsen bør karakterisere Den norske kirke som landsdekkende. Det innebærer at den parokiale (geografisk avgrensede) sokne- eller

Side 77

(den menigheten) der vedkommende er bosatt. Landet er dekket av sokn i den forstand at ethvert sted i landet er innenfor et sokns geografiske grenser. Størrelsen på soknene og grensene mellom dem fastsettes etter egne regler, som etter forslaget her vil bli gitt av Kirkemøtet. Et sokn kan imidlertid "ikke nedlegges på annen måte enn ved å bli en del av ett eller flere andre sokn. Heller ikke kan et sokn opprettes på annen måte enn ved å skilles ut fra allerede eksisterende sokn" (Prop. 55 L (2015–2016) s. 52).

På denne bakgrunnen foreslår departementet følgende formålsbestemmelse for den særlige lovgivningen om Den norske kirke (§ 8 i utkastet):

Formålet med bestemmelsene i dette kapitlet er å legge til rette for at Den norske kirke forblir en demokratisk og landsdekkende evangelisk-luthersk folkekirke.

8.3.3 Liturgimyndigheten

Liturgier for Den norske kirke ble tidligere fastsatt av Kongen med hjemmel i den da gjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 16. Myndigheten ble på 1990-tallet delegert til Kirkemøtet.

Da Grunnloven § 16 ble opphevet i 2012, ble det gitt en ny lovbestemmelse om at Kirkemøtet fastsetter alle gudstjenstlige bøker i kraft av å være "øverste representative organ i Den norske kirke". I Prop. 71 L (2011–2012) framholdt departementet (s. 34) følgende:

Departementet legger til grunn at en ny lovbestemmelse om gudstjenstlig myndighet i prinsippet ikke trenger å bety at det er Stortinget som utstyrer Kirkemøtet med denne myndigheten.

Lovbestemmelsen sikter mot å tydeliggjøre og bekrefte at Kirkemøtet besitter denne

myndigheten i kraft av sin rolle som trossamfunnet Den norske kirkes øverste representative organ.

Den gjeldende lovbestemmelsen er dermed utformet slik at liturgimyndigheten ikke tildeles Kirkemøtet av Stortinget. Liturgiene er uttrykk for kirkens lære, og Stortinget kan neppe regulere i slike indre forhold i trossamfunnet Den norske kirke, heller ikke ved å tildele et kirkelig organ myndighet i slike saker.

Departementet ser det ikke som nødvendig å videreføre lovbestemmelsen om Kirkemøtets liturgimyndighet, men mener det heller ikke er nødvendig å oppheve den. Når det i

lovforslaget er lagt opp til en viss regulering av Kirkemøtets myndighet, først og fremst for å tydeliggjøre forholdet mellom soknene og Kirkemøtets myndighet, kan det, etter

departementets oppfatning, være grunn til å videreføre bestemmelsen om liturgimyndighet.

Departementet anser det imidlertid ikke som nødvendig å videreføre den særlige

formuleringen om at Kirkemøtet har denne kompetansen "som det øverste representative organ i Den norske kirke". Det vil kunne gjelde for flere av Kirkemøtets myndighetsområder at organet ikke får sin kompetanse fra loven, uten at departementet har sett det som nødvendig å avklare dette i alle enkeltheter.

Departementet foreslår videre at bestemmelsen utvides til også å presisere at Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære på trossamfunnets vegne. Dette er ikke til hinder for at Kirkemøtet fastsetter særlige regler for behandling av læresaker, som for eksempel involverer og legger myndighet til biskopene eller Bispemøtet. En slik bestemmelse er tatt inn i

lovutkastet § 10 første ledd:

Side 78

Kirkemøtet fastsetter kirkens grunnlag og lære og alle liturgier og gudstjenstlige bøker.

8.3.4 Rettslig handleevne

Soknet er etter gjeldende rett den grunnleggende enheten i Den norske kirke og et selvstendig rettssubjekt. En fundamental innskrenkning i soknets rettslige selvstendighet er at det ikke kan løses fra Den norske kirke.

Soknets rettslige stilling ble klargjort da kirkeloven ble vedtatt i 1996. Det var særlig forholdet til kommunen og soknets rolle som arbeidsgiver som loven gjorde tydelig.

Kirkeloven etablerte imidlertid ikke soknet som selvstendig rettssubjekt. Departementet uttalte i Ot.prp. nr. 64 (1994–95) følgende (s. 19):

Departementet er i hovedsak enig i Kirkelovutvalgets vurdering av soknets uklare rettsstilling i gjeldende lovgivning. Selv om den faktiske utviklingen har gått i retning av anerkjennelse av soknet som selvstendig rettssubjekt, særlig på det tjenestemannsrettslige området, men også med hensyn til eiendoms- og formuesforhold, bør dette komme tydeligere til uttrykk i

lovgivningen, med bestemmelser om soknets offentligrettslige og privatrettslige handleevne.

Soknets århundrelange historie, og særlig den faktiske utviklingen av kirkelig forvaltning de siste 20 årene, kan hevdes å innebære at soknet ikke lenger er avhengig av en særskilt lovbestemmelse for å opprettholde og hevde rettigheter og plikter som selvstendig

rettssubjekt. Om soknet i alle tilfeller vil være å regne som et selvstendig rettssubjekt, kan det være grunn til likevel å videreføre lovbestemmelser som bekrefter dette, for ikke å skape usikkerhet.

Den norske kirkes rettslige selvstendighet har en vesentlig kortere historie. Rettssubjektet Den norske kirke ble etablert ved lovendringene som trådte i kraft 1. januar 2017. Dette innebærer ikke at Den norske kirke først da ble etablert som trossamfunn. Den norske kirke som

korporasjon var heller ikke før 2017 helt uten rettslig handleevne, se Prop. 55 L (2015–2016) s. 8–9.

Departementet mener at bestemmelsene om både Den norske kirkes rettslige status og handleevne og den tilsvarende reguleringen av soknet bør føres videre i ny lovgivning.

Likedan bør bestemmelsen om at soknet ikke kan løses fra Den norske kirke føres videre.

Disse bestemmelsene er tatt inn i lovforslaget § 9 første og annet ledd:

Soknet er den grunnleggende enheten i Den norske kirke og kan ikke løses fra denne.

Den norske kirke, så vel som det enkelte sokn, er et eget rettssubjekt og har rettigheter og forpliktelser, er part i avtaler med private og offentlige myndigheter og har partsstilling overfor domstol og andre myndigheter.

En fundamental premiss for departementet er dermed at soknet skal føres videre som

selvstendig rettssubjekt. Departementet viser også til Kirkemøtets vedtak i sak KM 11/15. Det er, etter departementets oppfatning, derfor ikke aktuelt å innlemme soknene i rettssubjektet Den norske kirke. En kunne teoretisk tenke seg at soknet ble videreført som et rettssubjekt

selvstendig rettssubjekt. Departementet viser også til Kirkemøtets vedtak i sak KM 11/15. Det er, etter departementets oppfatning, derfor ikke aktuelt å innlemme soknene i rettssubjektet Den norske kirke. En kunne teoretisk tenke seg at soknet ble videreført som et rettssubjekt

In document DEN NORSKE KIRKE (sider 142-156)