Public policy

A educação brasileira vem constituindo historicamente seu cenário em meio a inúmeros avanços e retrocessos e, muito se tem ainda por conquistar. É a partir do advento da sociedade moderna que “temos condições de pensar em uma realidade institucional transformadora, nos limites da mudança e dialética histórica”. (NUNES, 2006, p.16).

Para Nunes (2006), a modernidade anuncia valores, que são entendidos até os dias atuais como encaminhamentos básicos para o fenômeno educacional, sobretudo, a educação pública, leiga e estatal, a universalidade do acesso à escola e a obrigatoriedade da educação para todos. Porém, segundo o autor, “na tradição histórica e suas determinantes culturais e sociais do Brasil, ainda não logramos alcançar as bandeiras e características da educação e escola modernas”. (NUNES, 2006, p.16).

Demerval Saviani, em entrevista concedida em 1997 a Carlos Roberto Jamil Cury, anuncia pressupostos sobre a situação da educação brasileira, que já vinha defendendo de longa data, afirmando que a mesma “acumula um grande déficit histórico.” Nas palavras de Saviani,

Os principais países, não apenas da Europa, mas também da América latina, organizaram seus sistemas nacionais de ensino entre o final do século passado e início deste, universalizando, por essa via, o ensino fundamental. O Brasil foi postergando essa questão e até hoje não conta com um sistema de ensino organizado em âmbito nacional. (SAVIANI, 2007, p.6).

No tocante ao temário educacional, o Brasil parece ter despertado para sua relevância, apresentando atuações governamentais orientadas pelos objetivos de expansão de vagas de todos os níveis de ensino e implementação de políticas de avaliação e controle de qualidade, além de atuações advindas da sociedade civil, ao demonstrar interesse e participação no processo de reconhecimento da necessidade de melhoria dos índices de escolaridade, como condição para o desenvolvimento e democratização do País. (RAPOSO, 2002).

Desprendendo um olhar para a história da educação brasileira constituída nas últimas décadas, observam-se vários estudos que indicam a tentativa de democratização escolar por meio de uma crescente expansão da oferta de vagas nas instituições escolares, destinadas à Educação Básica.

Azanha (1995) entende a decisão política de democratizar o então, ensino de 1º grau, pela abertura ampla de vagas, como uma ação que acabou comprometida mediante a resistência que a própria escola criou frente à acessibilidade da nova clientela. Para o autor, essa resistência, muitas vezes foi responsável pelo elevado índice nas taxas de reprovação.

Meneses (2000) e seus colaboradores observam que este movimento de expansão já se expressava desde a década de 30, associado às transformações políticas, econômicas e sociais, que refletiam um processo crescente de urbanização e de industrialização resultando em novas oportunidades ocupacionais, melhores condições salariais e ensejos educacionais, sobretudo, nos estados do sudeste do Brasil.

Como reflexo da urbanização e do conseqüente desenvolvimento de um importante setor de serviços localizado nas cidades, modifica-se a estratificação social. A pequena aristocracia agrário-comercial – composta dos grandes fazendeiros, comerciantes e banqueiros – é acrescida dos empresários industriais, cuja ascensão social processa-se paralelamente ao processo de industrialização do País. (MENESES et al, 2000, p. 86).

Constitui-se assim, a partir de 1930, uma nova ordem político-econômica, composta por uma população predominantemente de operários e trabalhadores urbanos e na qual a educação escolar, que tradicionalmente havia educado as elites, passa a representar uma forma de ascensão profissional e social as classes mais populares. (MENESES et al, , 2000).

Segundo Meneses (2000) e seus colaboradores, o elevado aumento de matrículas nas instituições escolares não ocorreu como resultado de uma política educacional intencional e adequada à clientela heterogênea que naquele momento se definia, mas sim como decorrência de pressões advindas da ampliação da demanda e que “embora os índices de expansão do ensino excedessem os de crescimento populacional, eles foram bastante insuficientes se comparados com as transformações econômicas do País”. (MENESES et al, 2000, p.87).

Pedroso (2001) observa outra atuação governamental voltada ao processo de democratização do Estado de São Paulo, ocorrida em correlação à democratização política do país. Segundo a referida autora, tal processo foi balizado em 1982, com a eleição direta de Franco Montoro para governador do Estado, sendo que “as três diretrizes básicas de sua campanha eleitoral e de sua gestão foram participação, descentralização e geração de empregos.” (PEDROSO, 2001, p. 9).

O governo estadual foi, em 1986, sucedido pelo então vice-governador, Orestes Quércia, que durante sua campanha “empunhou a bandeira da municipalização. Esta, porém, ao ser proposta para o ensino de 1º grau, encontrou forte resistência entre os professores”. (PEDROSO, 2001, p. 9).

Posteriormente, em 1990, Luiz Antônio Fleury Filho foi eleito o novo governador de São Paulo, implantando em 1991, o Programa de Reforma do Ensino do Estado de São Paulo – Secretaria da Educação (SE/91), “conhecido como Escola Padrão. Este programa editou medidas visando, principalmente, à autonomia da unidade escolar.” (PEDROSO, 2001, p.10).

Nas duas eleições seguintes, ocorridas sucessivamente em 1994 e 1998, o Estado de São Paulo foi governado por Mário Covas, tendo durante os dois mandatos, “uma ampla reforma administrativa no sistema de ensino, visando sua racionalização.” (PEDROSO, 2001, p.10).

Na análise de Pedroso (2001, foram dezoito anos em que o governo de São Paulo esteve sob a envergadura de dois partidos políticos - PMDB e PSDB - que se identificam respectivamente como democrático e social-democrático, porém, orientados por slogans que foram (infelizmente) estereotipados, modificando e balizando o sentido maior de democracia.

A participação, a descentralização, a municipalização, e autonomia da escola, foram entendidas e priorizadas diferentemente pelos governos de São Paulo acima citados. Estes governos, eleitos pelo voto direto da população [...] entendiam essas diretrizes como forma de implementar a democratização do ensino. Porém, os deslocamentos conceituais e originados da prática política vêm evidenciando que tais diretrizes foram apropriadas pelo discurso político e constam dos programas partidários, onde sem questionamentos são transformadas em slogans e, pela repetição mediática, em estereótipos. (PEDROSO, 2001, p. 9).

Pedroso (2001) aponta que durante esses governos a concepção de participação na educação teve seu foco transferido da participação dos professores nas decisões das políticas educacionais para a participação das entidades do magistério, e, para a participação compreendida como prestação de serviços da população nas escolas. Essa mudança de entendimento restringe a ideia de participação educativa e a coloca como algo desvinculado da participação social global.

A autora demonstra que esse movimento de restrição e empobrecimento sucumbiu também, ao longo dos anos, as concepções de descentralização e autonomia escolar, afirmando que,

A descentralização, considerada, inicialmente, capaz de contribuir com a democratização da educação, vem sendo entendida apenas como repasse de responsabilidades administrativas e orçamentárias para os municípios, sem a garantia participação da população nas decisões, gerando uma prefeiturização do sistema de ensino. A autonomia da escola continua presente nas propostas da Secretaria da Educação. No entanto, frente às novas políticas de avaliação do MEC e desta secretaria (SAEB E SARESP) esta autonomia redefine-se na melhor forma de se ensinar os conteúdos disciplinares exigidos nestas

avaliações em detrimento de objetivos educacionais mais amplos. (PEDROSO, 2001, p. 34-35, grifo do autor).

Azanha (1991) lembra que descentralizar a ação do Estado na gestão das políticas públicas por meio da municipalização do ensino primário, não é uma intenção recente, sendo já indicada em 1957, por Anísio Teixeiraem um Congresso Nacional de Municipalidades. Contudo, a ideia só se materializou na Constituição de 1988, quando os municípios passaram a ser considerados entes federativos.

O autor mostra que a municipalização do ensino, no pensamento de Anísio Teixeira, apresentava um conjunto coerente de ideias que visava à melhoria do ensino, mas que desde o empenho por tais esforços até os nossos dias, a clareza quanto ao modelo proposto, foi se perdendo e que “a municipalização do ensino se transformou muito mais numa bandeira do participacionismo do que um projeto de reordenação legal das responsabilidades públicas em matéria de educação [...].” (AZANHA, 1991, p. 67).

As constituições anteriores (de 1946 e de 1967/69) já apresentavam a gratuidade e obrigatoriedade como princípios da educação nacional. Entretanto, o mesmo não ocorre com o princípio de gestão democrática, fato que se torna inédito pelo texto constitucional de 88. Ressalta-se aqui o contexto histórico, político e social da época, como uma das causas prováveis dessa inovação, momento em que o Brasil viveu sob a influência de significativos movimentos envolvidos com a redemocratização do país12.

Descentralizar a ação estatal na visão de Gentilini (2001) foi um dos mais importantes aspectos ocorridos nas reformas educativas implementadas nas décadas de 80 e 90. Buscou “possibilitar a maior participação da sociedade no controle e fiscalização dos serviços públicos e dividir as responsabilidades desses serviços entre os poderes central, regional e local.” (GENTILINI, 2001, p. 84).

A Constituição de 88 descentralizou para Estados e Municípios as políticas sociais e estabeleceu a participação e controle social como critério de gestão; consagrou os princípios da descentralização, municipalização e da participação e com isso os municípios receberam, juntamente com os Estados, o status de unidades autônomas da federação. Tal medida teria sido inédita no mundo no que tange à repartição de poderes em países federados. “A ampliação da autonomia dos governos locais acrescida da ampliação de suas receitas tributárias propiciou a descentralização das políticas públicas

12 Entre eles: Movimentos grevistas; Luta pelas “Eleições Diretas”; luta pela anistia ampla, geral e irrestrita; ações voltadas para o campo trabalhista etc.

em direção aos municípios fortalecendo o poder local.” (RIBEIRO; GUEDES, 2001, p. 64).

A participação social na gestão das políticas de educação contemplada na Constituição de 1988 é regulamentada por leis13 que prevêem o estabelecimento de conselhos deliberativos, para a municipalização dos serviços na área de educação. Os recursos na área educação são transferidos do Governo Federal e distribuídos para Estados e Municípios que devem fazer uso dos mesmos para desenvolver a gestão dos programas educacionais por meio dos conselhos estaduais e municipais. Desde então, os municípios ganharam uma série de encargos, dentre eles a gestão das políticas de educação básica.

Com o Brasil organizado de forma federativa, ocorre uma repartição de responsabilidades entre a União, os Estados e os Municípios em relação à Educação Básica. Mediante definição da Constituição Federal passa a ser responsabilidade dos municípios a oferta da Educação Infantil, em creches e pré-escolas enquanto que o Ensino Fundamental é entendido como competência comum, ou seja, responsabilidade compartilhada entre Estados e Municípios. Já o oferecimento do Ensino Médio passa a ser incumbência dos estados brasileiros.

O “regime de colaboração” entre os sistemas da União, dos Estados e dos Municípios, previsto no artigo 211 da Constituição Federal, almeja evitar omissões ou sobreposição de ações dos mesmos, assegurando mais qualidade à educação escolar e melhor utilização dos recursos públicos destinados ao ensino. Colaborar, portanto, segundo os pressupostos constitucionais, deve significar repartição de responsabilidades, de recursos e também de decisões tomadas em conjunto.

Embora a União não tenha responsabilidade direta pelo provimento da Educação Básica, a Lei determina que aquela tenha a responsabilidade em coordenar a política nacional de educação, exercendo as funções redistributiva e supletiva14_{, normativa}15 _e de organização de informações e avaliação educacional16.

13Como a Lei 9.424/96, que regulamenta o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e Valorização do Magistério), em seu art. 4º prevê a obrigatoriedade de existência de Conselhos em cada esfera de competência federativa (União, estados e municípios) para acompanhar e controlar a repartição, transferência e aplicação dos recursos.

14Assistência financeira e cooperação técnica, como Fundef e outros programas do FNDE – Fundo de Nacional de Desenvolvimento da Educação.

15 Leis, decretos, e portarias federais; pareceres e resoluções do CNE – Conselho Nacional de Educação. 16 Censo Escolar, SAEB – Sistema de Avaliação educacional Brasileiro, Enem – Exame Nacional do ensino médio e outros.

Apesar do desempenho dos serviços públicos durante todos esses anos de descentralização, a literatura desenvolvida na área demonstra tratar-se de um processo gradual e que enfrenta várias dificuldades, até porque “envolve necessariamente alterações profundas no núcleo de poder, conduzindo a uma maior distribuição do poder decisório.” (RIBEIRO; GUEDES, 2001, p. 67).

Gentilini (2001) também se refere às barreiras que permeiam o processo de descentralização entendendo que

As instâncias inferiores de gestão dos sistemas educacionais não aceitam receber, de forma passiva, a ampliação de suas responsabilidades, se não estiver bastante claro para seus dirigentes que isto irá representar um ganho em termos políticos, administrativos e financeiros. Esse tem sido o ‘nó gordio’ dos processos descentralizadores [...] Isto porque paira sobre a descentralização, uma desconfiança sobre os reais objetivos das instâncias centrais, como por exemplo, se o objetivo for apenas desafogá-las financeiramente, sem transferir, efetivamente, poderes que representem um areal autonomia de gestão dos sistemas educacionais. (GENTILINI, 2001, p. 87).

Azanha (1991) aponta que descentralizar o poder para os municípios deve ser um movimento que envolva e mobilize todos os setores da sociedade em prol da escola pública, não apenas no que tange à administração do ensino e à “construção ou reforma de prédios escolares”, mas um compromisso assumido, profissional e politicamente por parte do magistério e um compromisso cívico de toda a comunidade. Exige, portanto, uma mudança de mentalidade urgente. “Não há mais tempo a perder. Em matéria de educação pública, atingimos um ponto-limite [...]. Ou salvamos a escola pública ou fixaremos um destino de miséria física e social para milhões de crianças.” (AZANHA, 2001, p. 66).

O autor deposita credibilidade na escola pública, reconhecendo a existência de bons trabalhos e bons profissionais. Aponta, porém, para a necessidade de se garantir às escolas públicas brasileiras “apoio técnico, financeiro e social para que elas próprias avaliem as suas deficiências e se reorganizem para superá-las”. (AZANHA, 2001, p. 67).

Assim, a municipalização do ensino deve atender a duas finalidades:

lº) mobilizar a sociedade local no sentido de despertar a consciência de suas responsabilidades com relação à escola pública; 2º) pressionar

políticos e governos para que a escola pública tenha apoio técnico e financeiro para assumir sua autonomia pela elaboração e execução de seus próprios projetos pedagógicos, capazes de eliminarem deficiências e falhas da instituição. (AZANHA, 2001, p. 67).

Tais finalidades serão retomadas futuramente, quando serão reportadas as especificidades propostas para a Educação Infantil e para o Ensino Fundamental.