Prosjektet, avgrensning og problemstilling…

Dois modelos teóricos deram sustentação às propostas estratégicas de desenvolvimento formuladas na segunda metade do século passado: o desenvolvimento centralizado e estatal, que predominou no pós guerra e o desenvolvimento descentralizado, cuja origem está associada principalmente, à crise dos anos 1970.

O modelo de desenvolvimento centralizado é fortemente baseado na teoria de pólos de crescimento de Perroux (1995), cuja idéia central é que o desenvolvimento pode ser impulsionado por unidades motrizes e dominantes e que estas arrastam outras unidades, beneficiando o conjunto da economia local (CARRIERRE e CAZELLA, 2006). Esta é a base da idéia de pólos industriais de desenvolvimento que são os responsáveis por promover o desenvolvimento especialmente pelo efeito de arrastar outras empresas. É o que ele denominou “efeitos de arrastamento”.

Essa noção está na origem dos estudos sobre economia espacial. Nessa concepção, os papeis são bens definidos: o Estado tem o papel de organizador e a grande indústria o de investidor. A teoria de Perroux incentivou muitas experiências no mundo todo. Na América Latina buscou-se associar esta idéia à noção de substituição das importações, fortalecendo as indústrias pesadas.

Essa visão predominou até meados dos anos 1970. A partir de então, e em função do fracasso dessas experiências surgem muitas criticas a esse modelo e novas visões contrárias a ele são favorecidas. Essa crise favoreceu o aparecimento de novas teorias, que alicerçaram a abordagem territorial do desenvolvimento. Com essa crise, a idéia de processos descentralizados de desenvolvimento ganha força.

A descentralização de políticas públicas tem emergido como uma importante estratégia de desenvolvimento nas últimas duas décadas. Muitos benefícios são apontados, tais como maior proximidade com as populações locais, o que incentiva uma maior participação e controle social e o rompimento com as estruturas sociais tradicionais (BORJA, 1988).

O debate sobre descentralização está bastante associado ao tema da governança e muitas vezes tem sido pautado pelo enfoque na participação social e accountability, como pontos principais de uma boa governança local. Estes fatores podem aumentar a possibilidade de participação de grupos minoritários e normalmente excluídos na arena política e nos espaços de decisão. A idéia é de que estes componentes fundamentais têm capacidade de tornar o governo local mais democrático, responsável e eficiente (BLAIR, 2000).

No entanto, há muitos elementos que dificultam esta participação, principalmente, devido à assimetria de poder, relações políticas clientelistas e pouco acesso aos fóruns participativos (ARRETCHE, 1996). Um aspecto importante a ser analisado é o contexto social e político neste processo e a construção de mecanismos institucionais para encorajar e incentivar a participação dos mais pobres, dos grupos excluídos, aproximando-os dos poderes públicos locais e melhorando o ambiente educacional local (AGRAWAL, 2005).

A descentralização não significa necessariamente um governo mais democrático, eficiente e responsável e nem pressupõe maior participação popular nas decisões políticas (ARRETCHE, 1996). A argumentação parte do princípio de que a concretização de ideais democráticos depende muito mais da natureza das instituições do que dos níveis de governo e o sucesso da descentralização depende de uma redefinição do papel estratégico do Governo Federal em um novo arranjo institucional (ARRETCHE, 1996). É que se pode chamar de “descentralização centralizada”.

A democracia depende muito mais da estrutura social, do contexto histórico e da cultura política de uma sociedade do que do nível de governo. Então, conforme estes elementos estão definidos em uma região/município, território, eles irão influir no arranjo político, econômico e social.

Outro fator que é fundamental neste debate é a percepção de que é o processo histórico de cada sociedade que determina a natureza das instituições. Ou seja, nem sempre a proximidade é garantia de democracia. O que importa é o processo que determinou a seqüência democratização/burocratização. Entender este é fundamental para verificar os arranjos institucionais e o seu uso clientelista ou não.

A descentralização pode resultar, em vez de empoderamento dos representantes dos agentes locais, uma simples transferência de poder para instituições locais, incluindo instituições privadas e ONGs. A forma como é feita a transferência de poder afeta a representatividade e a democracia local, pois pode empoderar grupos de interesses dominantes e não melhorar participação popular (RIBOT, 2007). Aqui merece atenção a idéia de participação e representatividade. Alguns processos em curso no país têm mostrado como podem ser frágeis as representações que atuam nos diversos Conselhos e como a assimetria de poder pode levar a concentração e cooptação para assegurar interesses de grupos dominantes (MANOR, 2004).

Diminuir o clientelismo e, assim, caminhar no sentido de maior democracia significa construir novas instituições baseadas em outras bases que garantam a capacidade de enforcement do governo e a de controle dos cidadãos sobre as ações governamentais (ARRETCHE, 1996).

Em suma, a descentralização não significa necessariamente mais democracia ou mais eficiência. Há riscos inerentes a este processo, sendo que um dos maiores é a captura do poder e dos recursos pelas elites locais, além da possibilidade de elevar as disparidades regionais. Descentralizar requer um governo central forte e novas instituições capazes de romper com estruturas sociais concentradas e uma cultura política clientelista, bem como um incentivo ao processo de participação social.

O debate sobre descentralização e governança está associado a outra questão fundamental na abordagem territorial do desenvolvimento, que é o pacto federativo. Falar em desenvolvimento territorial significa necessariamente pensar na construção de um pacto federativo forte. Para construir esse pacto é necessário obter consenso da classe política e das lideranças civis em torno das regras do jogo a serem introduzidas. Ou seja, definir as atribuições de cada ator (níveis de governo), o seu modus-operandi e seus limites de ação; construir objetivos comuns; a natureza das mudanças e seus principais obstáculos e desafios; os recursos necessários para atingir as metas; e os mecanismos de cobrança, de controle e de acompanhamento dos resultados alcançados (CAMARGO, 1999).

Dessa forma, a efetivação de uma nova governança territorial implica necessariamente em construir uma relação bem definida entre os entes federativos (relação vertical) e entre poder público e sociedade civil (relação horizontal).

3.4. UM BREVE OLHAR SOBRE EXPERIÊNCIAS INTERNACIONAIS DE