Alguns programas e políticas brasileiras apresentam um enfoque territorial, mas com visões de território bem diferenciadas umas das outras. Neste ítem, serão apresentadas brevemente algumas iniciativas com esse enfoque com o intuito de mostrar essa diversidade. Serão aprofundadas apenas duas delas, que são mais significativas para esse estudo: o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais, do Ministério do Desenvolvimento Agrário e o Programa Territórios da Cidadania.
5.1.1. Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR) - Ministério da Integração Nacional
No âmbito da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), institucionalizada em 2007, encontram-se vários programas e projetos que se orientam por um recorte espacial/territorial, a partir de diferentes critérios. Dentre eles, destacam-se: o Programa da Sustentabilidade de Espaços Sub-regionais – PROMESO, cuja meta é articulação de políticas em regiões especiais ou chamadas mesorregiões diferenciadas. Essas regiões constituem territórios com algum nível de identidade (econômica, social, ambiental).
Constituem esse Programa treze mesorregiões: Alto Solimões, Vale do Rio Acre, Bico do Papagaio, Chapada das Mangabeiras, Xingó, Chapada do Araripe, Águas Emendadas,
Vale do Jequitinhonha e do Mucuri, Bacia do Rio Itabapoana, Vale do Ribeira/Guaraqueçaba, Grande Fronteira do Mercosul, Metade Sul do Rio Grande do Sul e Seridó.
O Programa visa reduzir as desigualdades regionais a partir da potencialização dos ativos endógenos. Seus objetivos são: a) induzir a atuação integrada do Governo Federal em novas escalas especiais; b) promover a identificação de demandas e soluções regionais com a participação efetiva da sociedade civil; c) buscar a superação dos desequilíbrios com base no fomento às regiões que apresentam potencialidades e ativos de capital humano e social, capacidade de construir planos e pactos, redes de cooperação entre os agentes econômicos e entre as instituições públicas e privadas (FAVARETO, 2009).
Com o advento do PPA 2012-2015, o PROMESO deixa de existir, sendo suas ações incorporadas ao Programa Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentável e Economia Solidária.
Outro programa, no âmbito dessa política é o Programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira, cujo objetivo é desenvolver as áreas de fronteiras por meio de sua estruturação física, social e econômica com ênfase na ativação de potencialidades locais e na articulação com os países da América do Sul (países de fronteira).
Esse programa não prevê espaços de governança local e de participação social apenas uma Comissão Permanente constituída por órgãos federais e articulações municipais/prefeitos e de governadores. Contudo, pode-se dizer que sua principal orientação segue na direção de estreitar relações com os países fronteiriços: Uruguai, Argentina, Paraguai, Bolívia, Peru, Colômbia, Venezuela e as Guianas.
A PNDR diferencia região de território quando remete esses termos a conceitos e escalas espaciais distintas e destaca a importância das diferenças regionais. Além disso, aponta a necessidade de trabalhar em múltiplas escalas territoriais (ECHEVERRI, 2009), e de priorizar a articulação das ações públicas num determinado espaço. Porém, não apresenta mecanismos de promoção da organização e planejamento dos territórios. Ou seja, atua com uma visão “top down”, apesar de mobilizar ativos locais.
5.1.2. Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento – CONSADs - Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
Os Consórcios de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Local – CONSADs são iniciativas do Programa Fome Zero, iniciado em 2003, cujo objetivo era erradicar a fome por meio de ações integradas e estruturadas por uma política nacional permanente de segurança alimentar e nutricional (BRASIL/MDS, 2003).
Os CONSADs são organizações territoriais, institucionalmente formalizadas, com um número definido de municípios que se agrupam para desenvolver ações, diagnósticos e projetos de segurança alimentar e nutricional e desenvolvimento local, gerando trabalho e renda.
Os municípios que compõem os Consórcios foram selecionados de em função do seu perfil rural, com grandes carências estruturais, cuja atividade econômica e de subsistência reside basicamente na agricultura familiar. Contudo, de acordo com Franca (2003), apesar do perfil rural, as ações dos CONSADs devem se caracterizar pela superação da visão setorial e pela adoção de uma perspectiva territorial do desenvolvimento. Atualmente existem 40 CONSADs em todo Brasil
Esse fórum é constituído por 1/3 de representantes do poder público e 2/3 da sociedade civil de cada município participante. Seu objetivo é elaborar um plano de ação territorial. Essa iniciativa está inserida numa perspectiva “bottom-up” de planejamento. Assim, os projetos devem refletir os anseios do fórum CONSAD e serem pactuados e aprovados em assembléia.
A constituição e a consolidação dos CONSADs tiveram apoio das entidades implementadoras regionais (EIR), organizações que foram selecionadas pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Essas organizações apoiaram a preparação dos planos por meio de identificação de experiências promissoras de desenvolvimento intermunicipal que pudessem integrar esses planos e que deveriam ser apoiadas pelo governo federal, numa ação “top-down” (ORTEGA, 2008).
Os CONSADS são iniciativas que pressupõem descentralização da gestão pública, combinando estratégias “bottom-up” e “top-down” e que prevêem novas estruturas de governança e participação social para elaboração de planos de desenvolvimento territoriais.
5.1.3. Projeto de Gestão Ambiental Rural – GESTAR
O Projeto de Gestão Ambiental Rural (GESTAR) é um projeto coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA) em parceria com a FAO, ministérios do Desenvolvimento Social, Minas e Energia, Fundação Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, governos estaduais e municipais. Na constituição dos territórios, o apoio vem da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério do Desenvolvimento Agrário (SDT). Teve seu inicio em 2003.
O objetivo principal é “contribuir para o desenvolvimento de programas e projetos de desenvolvimento rural sustentável” (BRASIL/MMA, 2006). O GESTAR tem seu foco na gestão ambiental territorial e tem como característica a integração de suas ações com outras desenvolvidas na mesma região.
As ações do Gestar, que é coordenado pela Secretaria de Desenvolvimento Sustentável (SDS) do MMA, abrangem territórios situados em Ariranha (SC), Araguaia (MT), Triângulo Mineiro (MG), Mampituba (RS/SC), Portal da Amazônia/BR 163 (MT), BR 163 (PA), Baixo Amazonas (BR 163, Serra Geral (MG) e Paulo Afonso Xingó (BA/AL). Seu trabalho consiste em disseminar e coordenar atividades ligadas à gestão ambiental territorial, de integrar políticas governamentais e das organizações da sociedade civil, tendo como foco comum as comunidades rurais.
Em cada território, o Gestar identifica pontos que merecem atenção mais imediata, capacita pessoal para desenvolver ações que atendam às demandas de cada área, firma parcerias e convênios para promoção de assistência técnica e liberação de financiamentos. Atua com instituições (municipais, estaduais e federais) e as políticas que tenham correspondência entre o meio ambiente e o meio rural. Todo o trabalho é feito de forma participativa envolvendo a comunidade, técnicos e órgãos locais. A grande meta do Gestar é o fortalecimento das instituições locais para gerir recursos de forma mais eficaz.
5.1.4. Agenda 21
A Agenda 21 é um plano de ação a ser realizado e adotado global, nacional e localmente por governos e sociedade civil em todas as áreas de impacto no meio ambiente. A agenda 21 brasileira pode ser definida como um instrumento de planejamento participativo em diferentes bases geográficas, que concilia métodos de proteção ambiental, justiça social e eficiência econômica na busca de um novo padrão de desenvolvimento.
No plano local, a Agenda 21 é o processo de planejamento participativo de um determinado território que envolve a implantação de um Fórum de Agenda 21 composto por governo e sociedade civil. Esse Fórum é responsável pela construção de um Plano Local de Desenvolvimento Sustentável, que estrutura as prioridades locais por meio de projetos e ações de curto, médio e longo prazos. No Fórum também são definidos os meios de implementação e as responsabilidades do governo e dos demais setores da sociedade local na implementação, acompanhamento e revisão desses projetos e ações.
A avaliação corrente sobre este programa é que ele alcançou um grau importante de mobilização social. Contudo, as diretrizes das agendas locais raramente são incorporadas nos outros planos de desenvolvimento muitas vezes fomentados nos mesmos territórios (FAVARETO, 2009).
5.1.5. Zoneamento Ecológico-Econômico – ZEE
O Zoneamento Ecológico-Econômico é um programa de caráter multissetorial e descentralizado, gerenciado pelo Ministério do Meio Ambiente. É um instrumento de gestão territorial e ambiental com o objetivo de integrar aspectos naturais e sociais na gestão do território. Busca proporcionar uma base técnico-cientifica e operacional para o planejamento e ordenamento do território brasileiro, harmonizando as relações econômicas, sociais e ambientais. O ZEE propõem uma ação sinérgica institucional, voltado para a integração das ações e políticas públicas territoriais, bem como articulação com a sociedade civil, congregando seus interesses em torno de um pacto pela gestão do território.
O ZEE é um instrumento de Estado que possibilita subsidiar políticas autônomas para uso estratégico do território, além de concretizar um novo arranjo institucional do sistema de planejamento, ao funcionar como um sistema de informações e avaliação de alternativas. Todas essas iniciativas são importantes para evidenciar como o tema desenvolvmento territorial chega e se desenvolve no Brasil e como esa abordagem se mistura em suas diversas correntes: identidade, região, poder. E, também, como os vários ministérios tratam o tema do território. Apesentar isso é importante para esse estudo, pois mostra que a política territorial no país não se coloca como uma política de Estado, nem tampouco como uma questão homogênea e monolítica. Há disputas pelo conceito, pela abordagem e pelo desenho da estrutura de governança dentro das políticas e programas desenvolvidos pelos diferentes ministérios. Isso não quer dizer que não exista nenhuma integração entre eles,
como se poderá peceber mais adiante entre Consad, Pronat, Territórios da Cidadania e Gestar.
Contudo, o que interessa nesse trabalho, e o que será mais aprofundado é o Programa Nacional de Desenvolvimento Sustentável de Territórios Rurais (PRONAT), implementado pela SDT/MDA e o Territórios da Cidadania (TC), que é uma sequência desse programa, com a inclusão de outras instituições públicas no processo.
5.2. PROGRAMA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DE