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A conceção clássica da relação entre política e Administração preconizava que a Política tinha a ver com a realização de escolhas, enquanto a Administração com a sua implementação e aplicação, o que implicaria a existência de conhecimentos técnicos especializados, em ordem a produzir os resultados esperados. Até à II.ª Guerra Mundial a dicotomia política-administração contribuiu para o desenvolvimento institucional e identidade da Administração. Após a II.ª Guerra Mundial as críticas a esta dicotomia intensificaram-se e muitos autores adjetivaram-na como “infundada”, “falsa”, “ingénua” ou mesmo “morta” (Fesler e Kettl, 1991; Fox e Miller, 1995; Henry, 1987; Long, 1954; Rainey, 1990 apud Demir e Nyhan, 2008).

Todavia, a utilidade teórica e mesmo a força normativa com que ainda aparece nalgumas configurações administrativas faz com que a dicotomia não desaparecesse e, pelo contrário, continuasse a suscitar o debate defendendo-se que, para se efetivarem responsabilidades é necessário que algumas atividades sejam realizadas por políticos e certas atividades realizadas por public officials, mantendo-se em esferas separadas para assegurar a responsabilização democrática e técnica (Demir e Nyhan, 2008).

A questão que hoje se pode colocar, no contexto da evolução dos modelos de Administração e dos processos de governação, sustentados em redes participadas, tem a ver com o papel a desempenhar pelos dirigentes públicos na definição e operacionalização das políticas públicas, em particular num contexto crescente de participação e cidadania ativa (Ferraz, 2013).

Tal exercício reveste um carácter muito importante na medida em que permite perspetivar qual o perfil do dirigente que se pretende se se instituírem reformas na Administração que propiciem a adoção destes novos modelos de Administração.

De acordo com Pierre e Peters (2005), a particularidade da governança assenta em quatro elementos: a articulação dum conjunto comum de prioridades societais; a coerência e coordenação de objetivos; a orientação da sociedade para esses objetivos; e a responsabilização (accountability). Assim, atendendo às características dos modelos de Administração emergentes no seio deste paradigma, é de esperar que o perfil e tarefas do dirigente passem por:

Agregar preferências sociais

O dirigente público deve ser conhecedor dos principais problemas do sector de atuação em que exerce funções. Além de ser conhecedor destes problemas deve também saber quais são as preferências sociais que os

cidadãos têm para resolver esses mesmos problemas. Neste sentido deve identificar as necessidades de atuação dos poderes públicos e definir estratégias que vão ao encontro das preferências dos diferentes interessados.

Fomentar a participação em rede

Os dirigentes públicos devem ser capazes de influenciar a participação do cidadão, de forma individual ou coletiva, na definição do interesse público e na sua operacionalização, através da criação de redes de cooperação em que os mesmos participem.

Moderar e conciliar interesses

Se uma das novas tarefas dos dirigentes públicos passa por fomentar a participação de diferentes Atores sociais na conceção e implementação das políticas públicas é expectável que surjam, desses Atores, interesses e pontos de vista antagónicos. Ao dirigente público caberá, neste contexto, o papel de moderador

Construir consensos

Além de moderar e conciliar interesses o dirigente público deverá apresentar soluções abrangentes que gerem o máximo de consenso entre os intervenientes. O resultado final deverá corresponder a políticas públicas e decisões nas quais se revejam todos os atores.

Garantir a representatividade de todos os interessados

No contexto da construção e implementação participada de políticas públicas é natural que, nas redes de cooperação, não estejam representados todos os interessados ou, ainda que representados, não tenham o mesmo poder representativo ou negocial. Neste sentido o dirigente público deverá garantir que o resultado final seja representativo da vontade social, independentemente de ter ou não participado na definição da política. Esta tarefa é tão mais importante quanto menores forem os níveis de educação e cidadania de um país.

Garantir a neutralidade e independência das propostas

É sabido que, no âmbito das redes de cooperação, os intervenientes podem ter interesses antagónicos e procurem maximizar os seus benefícios individuais ou grupais. Neste contexto importa que o dirigente público seja o garante de que a participação pública não prejudique a neutralidade e independência das propostas apresentadas.

Assegurar a transparência dos processos participativos

Para que a participação pública seja efetiva a Administração Pública necessita de ser duplamente transparente: 1) facultando a informação administrativa necessária para que os diferentes Atores possam efetivar a sua participação; 2) que todo o processo de participação seja público e transparente para que não se confunda com o exercício de atividades de lobbying que visem a prossecução de interesses particulares não coincidentes com o interesse público.

Dinamizar a informação e o conhecimento

O dirigente público, no âmbito de processos participativos, deve potenciar o empowerment dos cidadãos / grupos socais através da disponibilização de informação e conhecimento que possam usar no âmbito da sua participação

Comunicar

Esta é uma tarefa nuclear, transversal a todas as outras. O dirigente público deve comunicar de forma eficiente e eficaz, para diferentes públicos. Quer isto dizer que a comunicação deve chegar aos diferentes públicos, com diferentes necessidades e qualificações, de modo a que, a cada nível, os cidadãos possam participar (veja-se o exemplo de alguns países que constroem 3 ou mais documentos administrativos do orçamento de Estado: para profissionais, para cidadãos com elevados níveis de qualificação; para cidadãos com baixos níveis de qualificação).

A transição do modelo de Administração burocrático, para os modelos gestionários acarretaram algumas mudanças na forma como o serviço público era prestado. Hoje, no contexto da evolução para o paradigma da Governança e do New Public Service espera-se uma cada vez maior cidadania ativa, consubstanciada na participação pública dos cidadãos.

É, pois, de perspetivar algumas mudanças na forma como os serviços públicos formulam atualmente as suas decisões e, por conseguinte, mudanças também ao nível das tarefas e perfis dos funcionários da Administração, em particular dos dirigentes públicos.

O aprofundamento das democracias contemporâneas não se compadece com os resultados obtidos pela transição do modelo burocrático para o modelo liberal, assente nas doutrinas gestionárias. Vários autores apelam, de alguns anos a esta parte, à transição do modelo do New Public Management para o New Public Service / Governança. Independentemente do modelo de Administração vigente nos diferentes períodos da história administrativa constata-se que a dicotomia entre política e Administração esteve sempre presente no âmbito do debate acerca das configurações político-administrativas. Na realidade, verificou-se que qualquer solução extrema traria sempre problemas de legitimidade democrática, sejam eles provenientes da esfera política ou da esfera técnica. Por esta razão alguns autores reclamaram o falhanço do modelo burocrático em construir uma Administração Pública efetivamente neutral e independente do poder político. A verdade é que algumas das reformas empreendidas em diversos países, com base no modelo que sucedeu ao modelo burocrático – o New Public Management - foram não tão bem sucedidas como esperado. Apesar do modelo, tal como a burocracia tradicional, prever uma maior profissionalização da gestão pública e uma maior separação entre o poder político e o poder administrativo, o cumprimento desse objetivo falhou. Vários dos autores citados observam relações de interdependência e inter-permeabilidade entre Atores políticos e administrativos no contexto pós-reformas gestionárias.

A abordagem da Governança e o modelo do New Public Service parecem retirar importância a esta dicotomia uma vez que colocam no centro da construção e implementação das políticas públicas o cidadão e a sociedade civil. Pelo facto de o modelo privilegiar uma participação ativa, da comunidade de interessados, no processo de tomada de decisão pública, o papel dos dirigentes públicos altera-se substancialmente passando a ter um perfil distinto de tarefas e competências que devem assegurar uma participação pública informada, consensual, transparente, isenta, representativa e neutral.