Process integration

Como a descentralização pode identificar-se com várias ideologias, é importante verificar quais são estas num determinado momento histórico, numa sociedade com um determinado desenvolvimento social, visto que somente deste modo será possível estabelecer se a descentralização se efetua ou se em seu lugar atua uma Descentralização fictícia e aparente, cujas motivações profundas devem ser pesquisadas. (BOBBIO et al, 2004, p. 333).

No pós-Revolução Francesa, a luta contra o Antigo Regime conformou o Estado Unitário na Europa. Este introduziu os temas democráticos (relativos à soberania

51 _{Em meados de 2014, Pedro Passos Coelho, Primeiro-Ministro português, ao discursar na assinatura do}

Acordo de Parceria 2014-2020 entre Portugal e a União Europeia (anteriormente denominado QREN), afirmou que o Portugal 2020 deverá ―[...] criar uma cultura política nova, na qual o Estado deve ser exemplo de parcimônia e independência de forma a desenvolver uma economia que não esteja nas mãos de meia dúzia de grupos econômicos e sociais, mas ao serviço de todos os portugueses e do desenvolvimento de Portugal‖. Em: [http://www.portugal.gov.pt/pt/os-ministerios/primeiro- ministro/mantenha-se-atualizado/20140730-pm-acordo-parceria-ue.aspx]. Acesso em: 10 Ago.2014.

52 _{A autora afirma que, inicialmente, os direitos sociais estavam vinculados ao trabalho, e que, hoje,}

popular), procurou garantir os direitos de cidadania (com busca de tratamento igualitário em determinado território), promoveu o crescimento econômico e reforçou o funcionamento do mercado. Tal Estado tornou-se então a marca de modernidade europeia, o modelo padrão. A solução estatal (―state solution‖) em termos securitários tinha se tornado mais eficiente do que a solução feudal e conveniente diante dos colonialismos europeus. No Pós-Segunda Guerra, no entanto, as falhas do sistema de Estados, em termos de segurança e econômicos, levaram ao redesenho da soberania estatal na Europa, com a criação de um novo sistema de soberania compartilhada via Comunidades Europeias (posteriormente UE). Este esteve diretamente relacionado com a busca de eficiência. Ademais, na Europa do Pós-guerra, assistiu-se também ao processo de redefinição da solidariedade nacional e à transformação das estruturas territoriais. (PIATTONI, 2010, p. 4-9).

A questão da solidariedade teve que ser repensada no momento europeu de reconstrução. Neste período, em especial, houve uma concessão progressiva dos direitos de cidadania – que estiveram diretamente relacionados com "[...] a conveniência de apelar a um sentimento de pertencimento, a fim de assegurar que os cidadãos cumprissem as leis do Estado, bem como com a necessidade de proteger interesses econômicos dos deslocamentos sociais causados por sua atividade." (MARSHALL, 1992 apud PIATTONI, 2010, p. 5)53.

Assim, a extensão da cidadania ocorreu no sentido de aumentar a legitimidade política e reforçar o poder da autoridade, da liderança. Ao grande avanço dos Estados de bem-estar social, seguiu-se um período de críticas e questionamentos à centralização e ao seu peso demasiado e, então, segundo Piattoni (2010), as respostas foram diversas. Assistiu-se à criação de novos partidos, à ascensão da perspectiva neoliberal, assim como ao ressurgimento de identidades minoritárias e a consequente pressão por maior autonomia decisória54. No âmbito da UE, pode-se interpretar que esta tendência refletiu- se no ideal da subsidiariedade55.

53_{Livre tradução da autora. ―the expediency of appealing to a feeling of belonging in order to secure}

citizens‘ compliance with the laws of the state, as well as the need to buffer economic interests from the social displacements caused by their activity.‖

54 _{Piattoni (2010: 7) lista exemplos diversos de ―nacionalismos subestatais‖, inclusive em Portugal: ―The}

trend towards decentralization (or regionalization from the top) coincided with the surge of minority languages and cultures that began in the 1960s (or regionalism from the bottom). Sub-state nationalisms emerged in the UK (the Celtic fringe represented by Scotland, Wales, and Northern Ireland), France (Brittany, Provence, and Corsica), Belgium (a mix of territorial and linguistic divisions led to the increasing separation of Flanders from Wallonia, the creation of three language communities, and the Brussels capital region), Italy (autonomist claims by South Tyrol, first, and Lombardy, Venetia, and Piedmont, later), Spain (the disquiet in the ―historical regions‖ of Catalonia, the Basque Country, and

No tocante à transformação das estruturas territoriais, desde meados dos anos 1970, a tendência europeia de desarticulação territorial dos estados centrais assumiu diferentes formas e conceitos (como desconcentração, regionalização e federalização). Os estados unitários tiveram sua natureza centralizante desafiada, e os estados descentralizados foram questionados em relação à divisão de competências estabelecidas. A UE apoiou a tendência de descentralização ao estimular o envolvimento direto das autoridades regionais na Política de Coesão, com consequências sobre o exercício do poder. De maneira resumida, então, pode-se afirmar que o Estado-nação contemporâneo sofre três tipos de pressão: de cima (nível supranacional); de baixo (nível subnacional); de dentro do Estado (nível social, pressão interna evidenciada pela ênfase na nova gestão pública e no Estado regulador56) (PIATTONI, 2010).

De qualquer modo, as tendências de centralização e descentralização são tipos- ideais. Se esta última fosse levada ao extremo, poderia levar ao fim do Estado. A centralização total, por sua vez, seria praticamente impossível no Estado moderno, caracterizado pela grande complexidade e quantidade de funções. Estes dois valores estão presentes nos sistemas político-administrativos e manifestam-se como tendência. Em termos conceituais, ocorre a centralização quando a quantidade de poderes dos órgãos periféricos e das entidades locais é reduzida ao mínimo, quando o centro consegue fazer prevalecer, territorial e materialmente, a própria concepção do bem público. A descentralização, por sua vez, implica a existência de uma pluralidade de níveis decisórios exercidos por órgãos independentes de forma autônoma. Conceito correlato a este é o de desconcentração que se refere a decisões no sentido de

Galicia), Sweden, Finland, and Norway (the Finnish-speaking minority in the former, the Swedish- speaking minority in the latter, and the Sami minority in all three), Portugal (the Azores), and the list could go on‖ (grifo nosso).

55_{―O princípio de subsidiariedade é definido no artigo 5.º do Tratado da União Europeia. Garante uma}

tomada de decisões tão próxima quanto possível do cidadão, mediante a verificação constante de que a ação a empreender a nível da União se justifica relativamente às possibilidades oferecidas a nível nacional, regional ou local. Concretamente, trata-se de um princípio segundo o qual a União só deve atuar quando a sua ação seja mais eficaz do que uma ação desenvolvida a nível nacional, regional ou local, exceto quando se trate de domínios da sua competência exclusiva. Disponível em: [http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/subsidiarity_pt.htm]. Para uma análise jurídica, ver: [http://www.europarl.europa.eu/ftu/pdf/pt/FTU_1.2.2.pdf].

56 _{Esta pressão pela reorganização estatal ocorreu amplamente nas democracias liberais, inclusive no}

Brasil, onde obteve grande reflexos políticos. Ver: Luiz Carlos Bresser Pereira (2002). Reforma da nova gestão pública: agora na agenda da América Latina, no entanto... RSP (Revista do Serviço Público), ano 53, n. 1, jan-mar 2002. Brasília: ENAP. Disponível em: [http://www.enap.gov.br/index.php?option=content&task=view&id=257].

descongestionar, via criação dos órgãos periféricos, a administração pública central, sem mudar de maneira substancial o poder decisório (BOBBIO et al., 2004).

Como argumentos favoráveis à descentralização, podemos apontar ―a afirmação jurídica do pluralismo dos centros de poder‖ (BOBBIO, 2004, p. 330); assim como o reforço dos aspectos da responsividade, distribuição e controle57.

Historicamente, a luta pela democratização e pela maior participação local coincidiu com a luta pela descentralização. E assim, a doutrina predominante passou a associar estes dois conceitos quase que inquestionavelmente. Afirmou-se uma leitura maniqueísta da realidade, uma polarização ideológica de valores. A centralização passou a ser associada ao autoritarismo, totalitarismo, tornando-se o polo negativo; enquanto a descentralização tornou-se liberal, democrática e constitucional. A despeito de esta ser uma visão simplificadora e parcial, ela foi mantida acriticamente até a época atual. ―Deve-se isso, substancialmente, a uma interpretação ‗romântica‘ e a uma tendência idealizadora do conceito de descentralização.‖ (BOBBIO et al. 2004, p. 230). De forma semelhante, Schmitter (2012) também considera que, na Europa, a descentralização passou a estar associada automaticamente à democracia. A defesa da descentralização assumiu um caráter preponderantemente ideológico, como se tal mecanismo formal garantisse automaticamente o avanço democrático.

A realidade que se apresenta é pois mais complexa e, assim, podemos perceber alguns contrapontos a esta perspectiva. A descentralização não necessariamente fortalece a representatividade democrática e o controle. A relação entre estas variáveis não é direta. Não há pois uma resposta única. Pequenos sistemas locais podem ser pouco democráticos58. Podemos então destacar o papel decisivo das autoridades locais no sentido de favorecer maior ou menor participação e controle.

57 _{De acordo com a Universidade de Stanford: ―Mais e mais as democracias estão adotando o}

federalismo, ou alguma forma de descentralização. De acordo com este princípio, cada função do governo deve ser realizada pelo mais baixo nível de governo capaz de realizar essa função de forma eficaz (...) As questões locais, como serviços comunitários, são melhor gerenciadas pelo governo local ou provincial. As autoridades locais estão em melhores condições de conhecer e responder às necessidades e interesses imediatos de seus cidadãos. Descentralização promove a unidade nacional por meio da distribuição de poder e recursos de forma mais justa por todo o país, aproximando o governo do povo, e permitindo às comunidades locais algum controle sobre seus próprios assuntos‖. A despeito dessa tendência, certos aspectos políticos centralistas são mantidos: ―Só o governo federal pode imprimir moeda, conduzir a política externa, administrar o comércio e fronteiras, e prover a defesa da

nação‖. Livre tradução da autora. Disponível em:

[http://web.stanford.edu/~ldiamond/iraq/DemocracyEducation0204.htm]. Acesso em: 08 Ago 2014.

58 _{No caso brasileiro, a Constituição de 88 assumiu a tendência descentralizadora e delegou, por exemplo,}

a gestão da educação e saúde local aos municípios. Todavia ainda é comum a existência de municípios (em especial do interior) em que o sistema político local é relativamente fechado à participação cidadã,

Neste sentido, cabe destacar a inferência de Marks (1996) de que a GMN e, consequentemente, a participação subnacional se adequa melhor, em princípio, a sistemas culturais específicos, já mais adaptados ao pluralismo dos centros de poder, ou seja, quando os diversos grupos sociais já estão acostumados a vivenciar o jogo democrático-plural da luta entre as preferências.

Bobbio (2004) indica, como principal contraponto, a questão de que tendências centralizadoras podem favorecer o ideal democrático de igualdade, e que o conceito de descentralização pode ser apropriado por grupo com interesses ideológicos específicos, tendo em vista sua ampliada margem de manobra política local.

Por outro lado, entendemos também que elementos de descentralização política podem favorecer e até viabilizar dinâmicas relativas à democracia participativa e ao debate substantivo. No entanto, não é esse o foco de aprimoramento das atuais democracias liberais representativas.