Para complementar as análises sobre o panorama geral dos DV no período 2006- 2014, considerou-se relevante investigar também os registros de retorno ao PBF, daquelas famílias que se desligaram voluntariamente. Isso significa analisar a sustentabilidade das saídas voluntárias do PBF, ao longo do período investigado.
Este aspecto representa, para este trabalho, um tema emblemático para a compreensão não só do ato de desligamento voluntário, mas também de seus desdobramentos; ou melhor, significa o quão segura e duradoura é esta renúncia. Como comentado ao longo deste capítulo, desde 2011, com a instituição do retorno garantido para aquelas famílias optantes pelo desligamento voluntario, é permitida a reversão do cancelamento do beneficio em até 36 meses contados a partir da data do seu desligamento voluntário. Comentou-se, ademais, que deste tipo de situação, de retorno garantido, foi possível identificar que muitas famílias que saíram voluntariamente do PBF tiveram seu retorno registrado, mesmo antes da instituição do retorno garantido (outubro de 2011). Entre 2006 e 2011 verificam-se altos níveis de retorno, ainda que não representem a situação de retorno garantido propriamente dito. O Gráfico 11, abaixo, mostra o painel sobre as porcentagens de famílias desligadas que retornaram como beneficiárias do PBF.
Gráfico 11 – Percentual de famílias desligadas voluntariamente entre 2006-2014 que retornaram ao PBF, no mesmo período - Brasil
Fonte: Folha de pagamento PBF 2006-2014- SIBEC. Elaboração própria 0,0% 20,0% 40,0% 60,0% 80,0% 100,0% 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 1 4 7 10 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Per ce n tu al d e R e to rn o ao PB F Ano
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É interessante observar que, nos anos iniciais da série, os percentuais de retornos ao PBF são bastante elevados, ficando, em media, entre 2006 e 2007, em torno a 75%; ou poder-se-ia dizer que, a cada quatro famílias desligadas voluntariamente, três voltaram a ser beneficiárias do PBF. A partir de 2008, no entanto, constata-se o inicio de uma queda destes retornos, fazendo com que estes percentuais baixassem para uma média, em 2008, de 56%; de 44% em 2009 e de 52% em 2010 e em 2011. A partir de 2012, houve uma ligeira subida na média dos percentuais, ficando esta em torno de 53%, em 2012, mas, acompanhada, nos anos seguintes, de uma queda destes percentuais, uma vez que, em 2013, a percentagem média de retorno foi de 42% e, em 2014, de 37%.
Verifica-se, assim, que houve um movimento de decréscimo dos retornos garantidos ao longo da série. Para os gestores da SENARC/ MDS, estes retornos, antes da instituição do retorno garantido, foram possíveis, sobretudo, entre 2006-2009, provavelmente pelas expansões de cobertura do PBF neste período, o que pode ter possibilitado que estas famílias fossem novamente incorporadas ao PBF, a partir de uma nova habilitação. Portanto, ao contrário do que se poderia esperar, com o advento do retorno garantido, no final de 2011, os percentuais de retorno ao PBF se reduziram, chegando ao patamar de menos de 40% em 2014. E, aparentemente, as famílias que se desligaram voluntariamente desde então, têm retornado menos que as famílias que, apesar de não contarem com este dispositivo, conseguiram sua reabilitação como beneficiária.
Quanto à temporalidade do retorno, ou o tempo transcorrido entre o desligamento voluntário das famílias e o seu regresso, também foram encontrados dados interessantes, como demonstra o Gráfico 12, a seguir.
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Gráfico 12 – Tempo transcorrido entre o desligamento voluntário e o retorno ao PBF- 2006-2014- Brasil
Fonte: Folha de pagamento PBF 2006-2014- SIBEC. Elaboração própria
Como se pode observar, 8,8% das famílias desligadas voltaram logo no primeiro mês, fato que merece ser melhor apurado. Segundo os gestores da SENARC/MDS, estes registros podem ser lidos como erros administrativos de cancelamento que, uma vez percebidos como tal, o gestor responsável solicitou imediatamente a reversão do cancelamento. Esta pode ser uma hipótese que explicaria este retorno tão precoce, ainda mais se tratando de uma saída decidida pela família.
Uma análise relevante deste contexto e dessa tendência refere-se ao período em que a maioria dos retornos acontece. Cerca de 80% deles ocorrem em até 24 meses depois do desligamento voluntário. Após este período, os registros de retorno tornam-se cada vez mais escassos. Esta constatação pode oferecer pistas quanto ao tempo necessário para que uma família, uma vez desligada do programa, possa consolidar as mudanças que as impulsionaram a solicitar o fim do benefício do PBF.
Cabe também acrescentar que, com o advento da “regra de permanência”, em vigor desde 2008, estas famílias não necessitariam desligar-se imediatamente do PBF ao auferir uma renda superior a ½ salário mínimo per capita mensal. Sabendo que estas situações
8,8% 3,7% 2,5% 1,8% 1,5% 1,3% 1,1% 6,6% 11,8% 4,2% 5,4% 2,5% 1,7% 47,1% 0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% 50,0% P er ce n tu al d o Re to rn o
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podem não se sustentar por muito tempo e sendo a pobreza um fenômeno de caráter pendular, o MDS permite que uma família beneficiária permaneça neste status (com renda superior ao estabelecido pelo programa) por até dois anos. Este período se mostra, como comentado anteriormente, adequado para avaliar se a situação de emancipação se consolidará ou não. Ao usar este dispositivo, a situação da família é acompanhada e evita- se, assim, um desligamento frágil e com altas probabilidades de retorno.
Contudo, também é importante comentar que quase metade (47,1%) das famílias desligadas voluntariamente nunca retornou ao Programa e, assim, sustentaram suas trajetórias de desligamento. Trata-se de um número bem expressivo e, principalmente, se o comparamos com os dados divulgados pelo Programa Prospera, no México. Segundo a coordenadora deste Programa, em 201268, das 600 mil famílias que dele se desvincularam, por terem melhorado suas condições de vida, cerca de 70% delas voltaram a ser suas beneficiarias.
De todo modo, apesar dos dados encontrados sobre o retorno das famílias ainda carecerem de investigação mais profunda, principalmente sobre alguns registros que podem ser contrastados com outros bancos de dados de beneficiários e, assim, certificados com um grau maior de confiabilidade, as informações aqui apresentados foram ratificadas com a equipe da SENARC/ MDS.
Uma vez analisado o panorama dos desligamentos voluntários do PBF no Brasil, entre 2006-2014, será tratado, no próximo capítulo, o perfil das famílias que se desligaram do PBF, neste período. Este rico exercício de identificação das características sócio- demográficas deste conjunto de famílias, foco especial desta tese, buscará ofertar um conjunto de reflexões acerca daqueles aspectos que podem se apresentar como propulsores do desligamento voluntário do PBF e que, se espera, possa também oferecer elementos importantes para a formulação de políticas públicas de combate à pobreza.
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Informação dada pela coordenadora do Programa, Paola Hernandez, em uma conferência de imprensa e acessada pela matéria publicada no Jornal “La Jornada”, edição virtual, acesso em 10/04/2016. http://www.jornada.unam.mx/ultimas/2015/02/09/pobreza-en-mexico-es-similar-a-la-de-hace-20-anos- reconoce-funcionaria-306.html
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CAPÍTULO 6
DETERMINANTES
OU
FATORES-CHAVE
DA
SAÍDA
VOLUNTÁRIA
DO
PBF:
ANÁLISE
A
PARTIR
DAS
CARACTERÍSTICAS SOCIOECONÔMICAS DAS FAMÍLIAS
A busca de pistas sobre os fatores-chave que levaram famílias ao desligamento voluntário do PBF culmina neste capítulo. Utilizando os dados das famílias registrados no Cadastro Único e a partir do arcabouço teórico ofertado pela abordagem AVEO, foram realizadas sucessivas análises, que se realizaram por etapas, como será descrito a seguir.
As características sociais das famílias, informadas no CadÚnico foram utilizadas como “proxies” de ativos das mesmas. Primeiramente, o interesse residiu em verificar o portfolio de ativos deste grupo especifico (beneficiárias do PBF que solicitaram o desligamento voluntário) e compará-lo com as demais famílias (também beneficiárias do PBF que não solicitaram desligamento voluntário). Ademais, procedeu-se a comparação entre estes dois grupos de famílias com o grupo de famílias registradas no Cadastro Único de Programas Sociais, não beneficiárias do PBF.
A análise e o cotejo dos portfolios de ativos entre os distintos grupos, permitiu avançar na compreensão acerca da relevância de certas características, ou ativos, para a saída ou permanência na pobreza, tendo em conta este universo de famílias. Não obstante, este estudo encontrou importantes limitações, dado que se trata de uma análise de grande magnitude, que abarca milhões de famílias e cuja fonte de dados principal é o Cadastro Único; por esta razão, algumas considerações merecem ser destacadas. A primeira diz respeito aos dados registrados no Cadastro Único, que são autodeclarados pelas famílias e, portanto, podem conter algum grau de distorção. A segunda tem a ver com o fato de que, mesmo sendo um cadastro extenso e muito rico, ele não traz, necessariamente, uma correspondência perfeita (ou muito aproximada) entre seus campos de informação e todos os grupos de ativos, segundo os postulados teóricos. Dessa forma, não foi possível obter um portfolio completo de ativos, que abrangesse todas as categorias, mas um outro, mais
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limitado, baseado nas informações disponíveis e suas interpretações como ativos, como será detalhado mais adiante.
A terceira consideração remete às questões de tempo e processo, ou em outras palavras, aqui serão apresentados os portfolios como uma “foto instantânea” da família, no momento da data de corte da base de dados utilizada (Cadastro Único referente a setembro de 2015). Isso significa que, não sendo um estudo longitudinal, que compara vários momentos deste portfolio, o que foi efetuado não permite realizar análises de formação e acumulação de ativos. Esta possibilidade foi metodologicamente discutida; no entanto, na revisão da literatura sobre o tema, verificou-se que os estudos que se dedicam a explorar a dinâmica de acumulação de ativos valem-se de robustas pesquisas qualitativas (MOSER, 2010; NAYARAN, PRITCHETT e KAPOOR, 2009), com séries temporais extensas, e que diferem substancialmente das análises afiançadas por grandes bancos de dados administrativos, de natureza mais restrita e informações “mais duras”. Esta limitação implicou também a dificuldade de explorar, com mais profundidade, os processos de acumulação (ou perda) de ativos e os correspondentes elementos endógenos e exógenos às famílias.
Contudo, apesar destas considerações, entende-se que esta análise traz um retrato aproximado da realidade, além de permitir o conhecimento de um conjunto de ativos de um número expressivo de famílias pertencentes a grupos distintos e compará-lo. Esta investigação também permitiu a aproximação da pesquisadora a pistas relevantes sobre fatores-chave que podem ser associados à situação de saída da pobreza.
A seguir, são descritas as fases do percurso desta análise.