3.1 Diseño del estudio
Paciente 03 OPG previa a ES
De acordo com a Constituição Federal de 1988, cabe à União instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, incluindo o saneamento básico (BRASIL, 1988, art. 21, inciso XX). Contudo, a complexa estrutura institucional da gestão dos serviços de saneamento perpassa as esferas federal, estadual e municipal, tendo
multiplicidade de agentes intervenientes. Isso demanda iniciativas de planejamento setorial, de coordenação entre os órgãos, de articulação das ações e competências, a fim de evitar a superposição de atividades (MACHADO FILHO, 2008).
O poder decisório da política de saneamento básico no Brasil tem sido exercido por diversos órgãos ao longo de sua história, sendo claramente observado que as competências institucionais relacionadas ao setor têm envolvido atores governamentais de diversas áreas, como os Ministérios das Cidades, da Saúde, do Meio Ambiente (MMA), da Integração Nacional, do Turismo e da Defesa (BRASIL, 2011a).
Cabe ressaltar, que embora a SNSA, do Ministério das Cidades, seja o órgão federal responsável para planejar, formular e implementar a política setorial de saneamento básico no Brasil, outras competências de repasse de recursos para iniciativas de saneamento estão estabelecidas no âmbito federal.
Para o abastecimento de água, esgotamento sanitário e manejo de resíduos sólidos urbanos, à SNSA cabe o atendimento a municípios com população superior a 50 mil habitantes ou integrantes de Regiões Metropolitanas, Regiões Integradas de Desenvolvimento ou participantes de Consórcios Públicos afins. Caso o financiamento seja com recursos onerosos, a SNSA também atua em ações para o abastecimento de água e esgotamento sanitário em municípios de menor porte, com população inferior a 50 mil habitantes (SECRETARIA ..., 2012).
Com recursos não onerosos, ou seja, com o Orçamento Geral da União (OGU), os municípios com população de até 50 mil habitantes são atendidos pelo Ministério da Saúde, por meio da Fundação Nacional de Saúde (FUNASA).
Em relação ao componente manejo de águas pluviais urbanas, a competência é compartilhada entre Ministério das Cidades e o Ministério da Integração Nacional, sofrendo intervenções da FUNASA em áreas com forte incidência de malária (SECRETARIA ..., 2012).
Quanto à limpeza pública e manejo de resíduos sólidos também o MMA é “responsável pela formulação e implementação da Política Nacional de Resíduos Sólidos e pela capacitação e desenvolvimento institucional de estados e municípios nesse componente”, Lei 12.305/2010 (BRASIL, 2011c, p. 12), cabendo à Secretaria de Recursos Hídricos e Ambiente Urbano (SRHU) a capacitação e assistência técnica para a implementação da gestão regionalizada dos resíduos sólidos. Outras atividades de saneamento básico também são realizadas pelo MMA, por exemplo, o
Atlas do Abastecimento Urbano de Água, por meio da Agência Nacional de Águas (ANA) e o Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas (PRODES) (BRASIL, 2011a).
Com menor participação na política de saneamento, o Ministério do Turismo desenvolve iniciativas em áreas de interesse turístico e o Ministério da Defesa atua em áreas de fronteira (BRASIL, 2011a). No Esquema 3 são representados os ministérios do Governo Brasileiro que realizam programas em pelo menos um dos sistemas componentes do saneamento básico.
Esquema 3 – Ministérios brasileiros envolvidos com ações de saneamento básico
Fonte: Brasil (2011a, 2011c), Secretaria ... (2012).
O fato de as competências institucionais e os investimentos se encontrarem de forma pulverizada no setor, cria a condição de multiplicidade de ações para um mesmo objeto da política de saneamento, uma vez que, não somente têm-se a possibilidade de mais ações e investimentos para o setor, mas pela desarticulação em que são tomadas as decisões pertinentes ao setor, com critérios diferenciados, para um mesmo fim.
Dessa forma, as competências e responsabilidades dos atores envolvidos no setor saneamento devem ser tomadas de acordo com a nova organização do setor, isto é, a partir das leis 11.445/2007 (saneamento básico) e 12.305/2010 (resíduos sólidos), além dos investimentos do PAC e de outros programas que também induzem a necessidade de reestruturação do setor.
Ratificando o pensamento de Toneto Júnior e Saiani (2006, p. 579), no saneamento básico brasileiro, portanto, existe “uma fragmentação de competências” e de recursos em diversos órgãos públicos, o que leva a prejuízos à geração de investimentos, à universalização e ao acesso aos serviços.
Nesse contexto, se observa a continuada multiplicidade de documentos legais no poder decisório do setor de saneamento, sendo necessário dissolver contradições e sobreposições de cada lei, principalmente depois de aprovada a Lei 11.445/2007.
Um desses casos está na titularidade dos serviços de saneamento, competência dos municípios, que pode conceder essa responsabilidade a outras instituições estaduais ou privadas. Se por um lado, no artigo 30 da Constituição Federal brasileira de 1988 é dada aos municípios a competência de organizar e prestar os serviços públicos de interesse local ou ainda que repasse por concessão esses serviços, conforme texto expresso na Carta Magna:
Art. 30. Compete aos Municípios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; [...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;
[...] (BRASIL, 1988, capítulo IV, art. 30, não paginado).
Por outro, no artigo 25 da Constituição, remete aos Estados Federados, mediante lei complementar, definir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões que considerarem necessárias ao planejamento e à execução de funções públicas de interesse comum, no caso, as ações de saneamento básico, como pode ser observado no § 3º:
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução de funções públicas de interesse comum (BRASIL, 1988, capítulo III, § 3º, não paginado).
Considerando o conflito à definição de titularidade da prestação dos serviços de saneamento básico para os municípios, prevista na Lei do Saneamento (Lei 11.445/2007) como interesse local e os termos da Carta Magna, em que prevê o mesmo poder para as regiões metropolitanas e microrregiões, quando for o caso, que atendam os interesses comuns, tem sido submetidas ações diretas de
inconstitucionalidades (ADIn) ao Supremo Tribunal Federal, de estados pertencentes às regiões metropolitanas, por exemplo, o Rio de Janeiro, 1842-RJ, e a Bahia, ADIn 2077-BA.
Por essas indefinições legais, no Decreto 7.217/2010 que regulamenta a Lei 11.445/2007, não é definida a titularidade dos serviços de saneamento básico em regiões metropolitanas, deixando que as devidas discussões sejam realizadas, à espera de decisões coerentes ao setor.
As competências e responsabilidades no setor de saneamento envolvem, dessa maneira, a atuação de diferentes atores formando uma ampla rede institucional, tendo cada ator ação diferenciada no processo. O Governo seja federal, estadual ou municipal, se envolve com o planejamento das políticas públicas e regulação do setor saneamento; os prestadores do serviço se preocupam com o gerenciamento da empresa e a sociedade tem o importante papel de acompanhar as ações dos atores anteriores e, com isso, ter participação efetiva nas ações de saneamento básico.
Essa multiplicidade de ações, competências e atores envolvidos no setor do saneamento básico brasileiro é notada também nos municípios da região Norte, como é o caso do estado do Pará que não apresenta um órgão com missão específica para lidar com as questões do saneamento básico, o que dificulta ações duradouras para o setor.
Com a missão de “promover políticas integradas e sustentáveis de desenvolvimento urbano e regional, no Estado do Pará, com inclusão social, de forma democrática e participativa” no Estado (TEMOS ..., 2012), a Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (SEIDURB) tem a responsabilidade pela política estadual de saneamento básico e por apoiar os municípios paraenses para elaboração dos planos municipais de saneamento básico, os quais são exigência da Lei 11.445/2007, dentre outras atribuições de diversos setores do Estado.
Portanto, nota-se a competência pulverizada nos serviços de saneamento básico no Pará estando a COSANPA, prefeituras e empresas privadas, com responsabilidade do abastecimento de água e de esgotamento sanitário (PARÁ. Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano, 2012), enquanto a limpeza pública e manejo de resíduos sólidos
(BRASIL, 2011c) e drenagem e manejo de águas pluviais urbanas são realizados pelas prefeituras municipais.
A prestação dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário é realizada pela COSANPA em apenas 59 municípios, o que corresponde a 41 % dos municípios do Estado, pelas prefeituras municipais que atuam em 65 municípios (45 %) e por empresas privadas em nove municípios paraenses (6 %) (PARÁ. Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano, 2012). No Mapa 1 é possível visualizar essa situação no estado do Pará.
Mapa 1 – Prestadores dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no Pará
Fonte: Universidade Federal do Pará (2006).
No Quadro 2 são apresentados os municípios em que a COSANPA tem responsabilidade pelos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, enquanto no Quadro 3 os atendidos pelas prefeituras paraenses e no Quadro 4 os municípios de prestadores da iniciativa privada e outros.
Escala: 1: 6.200.000 BAIXO AMAZONAS MARAJÓ RIO CAETÉS GUAMÁ METROPOLITANA RIO CAPÍM ARAGUAIA CARAJÁS XINGÚ TAPAJÓS LAGO DO TUCURUÍ TOCANTINS 45°0'0"W 45°0'0"W 50°0'0"W 50°0'0"W 55°0'0"W 55°0'0"W 0°0'0" 0°0'0" 5°0'0"S 5°0'0"S 10°0'0"S 10°0'0"S UFPA INSTITUTO DE TECNOLOGIA NUMA Legenda
Prestadores de Serviços de Abastecimento de Água e Esgoto
Região de Integração COSANPA PREFEITURA PRIVADO SEM DADO Prestadores de Serviços
Quadro 2 – Municípios atendidos pela COSANPA Municípios
Abaetetuba Itaituba Peixe Boi
Afuá Itupiranga Ponta de Pedras
Alenquer Jacundá Portel
Altamira Juruti Prainha
Anajás Limoeiro do Ajurú Salinópolis
Ananindeua Magalhães Barata Salvaterra
Augusto Corrêa Marabá Santa Cruz Arari
Belém Marapanim Santa Luzia do Pará
Bragança Marituba Santa Maria Barreiras
Breu Branco Mocajuba Santa Maria do Pará
Breves Mojú Santarém
Cachoeira do Arari Monte Alegre São Caetano de Odivelas
Capanema Mosqueiro São Félix do Xingú
Capitão Poço Nova Timboteua São Francisco do Pará
Castanhal Novo Repartimento Soure
Conceição do Araguaia Óbidos Tailândia
Dom Eliseu Oeiras do Pará Terra Santa
Faro Oriximiná Tracuateua
Igarapé Miri Ourém
Inhangapí Paragominas
Quadro 3 – Municípios atendidos pelas prefeituras Municípios
Abel Figueiredo Floresta do Araguaia Redenção
Acará Garrafão do Norte Rio Maria
Água Azul do Norte Goianésia do Pará Rondon do Pará
Almeirim Gurupá Rurópolis
Anapu Igarapé-Açu Santa Izabel do Pará
Aurora do Pará Ipixuna do Pará Santana do Araguaia
Aveiro Irituia Santarém Novo
Bagre Jacareacanga Santo Antonio do Tauá
Baião Mãe do Rio São Domingos do Capim
Bannach Maracanã São João da Ponta
Barcarena Medicilândia São João de Pirabas
Bonito Melgaço São João do Araguaia
Brasil Novo
Nova Esperança do
Piriá São Sebastião da Boa Vista
Brejo Grande do Araguaia Nova Ipixuna Sapucaia
Bujaru Novo Progresso Senador José Porfírio
Cachoeira do Piriá Ourilândia do Norte Terra Alta
Cametá Pacajá Trairão
Canaã dos Carajás Palestina do Pará Tucumã
Chaves Piçarra Tucuruí
Concórdia do Pará Placas Ulianópolis
Cumaru do Norte Porto de Moz Uruará
Curuá Primavera Xinguara
Curuçá Quatipuru
Fonte: Pará. Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (2012).
Quadro 4 – Municípios atendidos por empresas privadas, por SAAE e por prestador não identificado
Fonte: Pará. Secretaria de Estado de Integração Regional, Desenvolvimento Urbano e Metropolitano (2012).
Os serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e de drenagem e manejo de águas pluviais urbanas no Pará são executadas pelas prefeituras municipais. Segundo dados do SNIS (BRASIL, 2011b), o serviço de limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos são realizados por órgãos da administração direta.
A situação das competências do saneamento básico no Brasil e no Pará é complexa, prejudicando que se alcance o objetivo maior do setor: a universalização do acesso da população aos serviços de saneamento básico. No item seguinte discorre-se sobre a cobertura dos serviços de saneamento básico.