4.3 Training
4.3.1 Data Preprocessing and Preparation
As instituições não-estatais assistentes no espaço da OMC são aquelas que possuem o status de consulta ou cooperação junto à OMC, conforme apresentado no item 4 e nos documentos e decisões reproduzidos no Apêndice A.2. Essas instituições normalmente têm a perspectiva de colaboração com a OMC, em um caráter especialmente técnico, como fontes de subsídios à OMC, seus Membros e Secretariado sobre "assuntos relacionados ao comércio" (Artigo V do Acordo Constitutivo).
Incluem-se no rol de instituições não-estatais assistentes, conforme classificação formal da OMC, organizações intergovernamentais, organizações não- governamentais e especialistas (peritos). Alerte-se, no entanto, para o fato de que no conjunto de organizações não-governamentais também se encontram as instituições não- estatais comerciantes, parlamentares e centros de estudos especializados, como se pode observar nas decisões e documentos do Apêndice A.2 e mesmo nas inscrições admitidas para as Conferências Ministeriais e Simpósios apresentados nos Apêndices A.3 e A.5. Observa-se, portanto, que nesse conjunto de instituições não-estatais assistentes, a heterogeneidade entre instituições é muito maior do que as instituições analisadas anteriormente, até mesmo devido às diferentes formas de constituição, objetivos e capacidade de atuação que admitem. Tão inúmeras são essas variáveis que suas definições passam a ser passíveis de constatação apenas caso a caso.
De qualquer forma, como classificação geral, podemos dizer que as organizações intergovernamentais são aquelas compostas apenas por Estados que, por acordo internacional, têm definido um objetivo comum a ser perseguido pela organização. Não há uma estrutura única definida para organizações intergovernamentais, mas hoje grande parte das organizações multilaterais faz parte do sistema das Nações Unidas e adota certos modelos de funcionamento e objetivos em comum57.
Além da sua composição por instituições estatais, há uma outra característica que distingue as organizações intergovernamentais das organizações não-governamentais: seu reconhecimento como sujeito de direito internacional. O reconhecimento da personalidade jurídica de uma organização intergovernamental internacional, distinta da de seus membros, permite a atuação da organização nos termos de seu ato constitutivo, com
57 Para estudos sobre organizações intergovernamentais e suas estruturas, v. QUOC DINH (1999:568 e
capacidade para concluir acordos internacionais e de realizar demais atos para a realização de seu objeto58.
Ainda que a atuação das organizações intergovernamentais esteja limitada pelas deliberações de seus membros, deve-se reconhecer que há uma parcela da atividade quotidiana que permite a flexibilidade das decisões da organização dentro desses limites e que tem grande influência no ambiente internacional. Assim, o papel desempenhado pelas organizações intergovernamentais no estabelecimento do discurso internacional torna-se cada vez mais importante para a estrutura do sistema59.
Outro ponto fundamental a ser destacado é que as organizações intergovernamentais, de modo geral, vêm incrementando continuamente o número de seus interlocutores na política internacional, por meio da cooperação com outras organizações da mesma natureza60 e, também, com organizações não-governamentais.
Além do caráter político da negociação entre Estados que essas instituições favorecem, cada vez mais suas funções técnicas são valorizadas, sobretudo quanto a estudos, planejamentos e organizações estruturais que permitem em sua interação, nos espaços interestatal e cosmopolita61. Por essas e tantas outras razões promovidas pelo processo de globalização, o número de organizações internacionais ploriferou durante todo o século XX, sendo que em 1997 havia treze vezes mais o número de organizações intergovernamentais do inicio do século; o que resulta em um total de aproximadamente vinte organizações para cada Estado62.
Apesar de suas reconhecidas contribuições, algumas dificuldades são lançadas sobre a atuação das organizações intergovernamentais e sua interação com outras instituições, no caso com a OMC:
58 Importante decisão para o reconhecimento dessas capacidades por uma organização intergovernamental foi
a decisão da Corte Internacional de Justiça em 1954, indicada na nota 3 do item 4.
59 V., por exemplo, a observação de KOHONA (2001:547): "(...) some of these international organizations
participate actively in the negotiation and adoptions of treaties and, in addition, are increasingly being granted legally enforceable right and obligations under these treaties".
60 Muitas organizações internacionais recebem até mesmo competência para celebrar acordos com outras
organizações internacionais. Há também a possibilidade de, a partir de duas ou mais organizações intergovernamentais, ser constituída uma nova organização, como é o caso do International Trade Centre (ITC), originário de uma associação entre a OMC e a UNCTAD. Para análise dos trabalhos do ITC, v. <http://www.intracen.org>.
61 Sobre a contribuição técnica, v. IANNI (2002b:145 e segs.): "Tais instituições formam parte das
tecnoestruturas que se desenvolveram ao longo do capitalismo, destinadas a diagnosticar, planejar e implementar diretrizes gerais e decisões especiais no nível internacional, nesse sentido sobre a racionalização." Hoje, passa-se a discutir sobre uma (re)politização dessas instituições, como vimos no caso da OMC nos itens anteriores; nesse sentido é que Robert Howse elabora a idéia de from politics to technocracy – and back again, em HOWSE (2002).
(i) ainda que tenham caráter multilateral, os membros de uma e outra organização nem sempre coincidem;
(ii) há uma certa colidência na competência das organizações, mesmo entre aquelas que fazem parte do sistema da ONU;
(iii) o orçamento das organizações provém fundamentalmente de recursos dos Estados, o que limita a capacidade de atuação63; e
(iv) dificuldades políticas entre os Estados-membros de uma organização com o(s) Estado(s) de outra pode inviabilizar potenciais acordos de cooperação entre as organizações, ainda que tenham caráter técnico.
Quanto às organizações não-governamentais, esse conceito é usualmente aplicado para organizações sociais que não são estatais nem mercantis, e se privadas, não visem a fins lucrativos e, se animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não sejam estatais64. Dentro dessa gama de organizações, poderemos encontrar diversas formas de estruturas organizacionais, como associações não-lucrativas, cooperativas, organizações comunitárias e religiosas, entre outras; e essas organizações se envolvem em torno de diferentes objetivos e trabalham com diferentes temas e interesses65.
Ainda que sejam selecionadas apenas organizações não-governamentais com interesses relacionados ao comércio internacional, a pluralidade de organizações, de suas estruturas e de assuntos com que as mesmas estão envolvidas é enorme. Mas essa diversidade às vezes é apontada como uma vantagem na colaboração por essas instituições de caráter não-governamental. Nessas pluralidades de estruturas fluidas em geral a cada momento histórico prevalecem determinadas formas de reconhecimento da organização dessas instituições, de modo que o que há um século era identificado como um movimento de classes em que os movimentos sociais identificavam-se como movimentos de trabalhadores66, passa, pouco depois do Pós-Guerra, a admitir uma pluralidade maior com o reconhecimento temático das instituições não-governamentais67.
63 Nesse sentido, no caso da OMC, quando da sua criação surgiram as críticas sobre o esvaziamento (ainda
maior) das competências do ECOSOC. Com a ampliação das áreas de regulamentação sob o conceito de medidas relacionadas ao comércio denunciou-se o seu avanço sobre as esferas de competência de outras instituições intergovernamentais, como foi o caso da propriedade intelectual em relação à OMPI em que ainda se discute quanto ao tema investimentos em relação ao Banco Mundial e à UNCTAD.
64 Para autores que aplicam essa definição, v. SANTOS (s/d), JUDGE (1994), KALDOR (2000),
GORDENKER, WEISS (1995).
65 Sobre a diversidade de organizações não-governamentais, v. ANHEIER, THEMUDO (2002).
66 Algumas instituições intergovernamentais também adotam essa perspectiva na leitura da pluralidade de
modos de produção em interação. São exemplos desse modelo a OIT e a OCDE. V. nota 12 supra.
67 Cf. O'BRIEN et alli (2000:17): "Old social movements are class-based such as workers' or peasants'
A principal contribuição dessas organizações para o sistema do comércio internacional é a pluralidade de novos assuntos e novas inter-relações que estas aportam para a discussão no âmbito do sistema multilateral de comércio. Essas organizações trazem para os espaços da OMC a discussão não apenas dos assuntos de comércio, mas também daqueles relacionados ao comércio (trade-related) e ainda, com o que inovam, os atingidos pelo comércio (non-trade concerns). Leon Gordenker e Thomas Weiss afirmam que essa contribuição acaba por politizar espaços anteriormente não-politizados68. Nesse sentido é que se afirma que atualmente são raros os casos de grande importância no sistema internacional que não contem com a participação de organizações não- governamentais69. Como conseqüência, tal participação promove maior interação entre os espaços interestatal e cosmopolita.
As organizações não-governamentais repousam sobre o direito interno do Estado onde se constituíram, mas podem, em função da natureza de seus objetivos, desempenhar atividades de caráter transnacional, aliando o local ao global (nas palavra de Leon Gordenker e Thomas Weiss)70. Quando o fazem, definitivamente ganham mais
relevância no sistema multilateral de comércio. Notamos uma convergência na identificação daquelas instituições transnacionais de caráter não-governamental que têm uma atuação no sistema multilateral de comércio e o reconhecimento de suas capacidades de influência e contribuição71.
No entanto, pelo fato de não possuírem personalidade jurídica de direito internacional, essas instituições somente adquirem relevância política quando de sua atuação e reconhecimento frente aos Estados e organizações intergovernamentais (aqui retomamos a idéia do necessário mútuo reconhecimento, indicado acima).
such as gender, race, peace and the environment." Na entrevista para a pesquisa de campo com representante do External Relations Division da OMC foi também apontado que há uma tendência nas instituições não- governamentais que participam nos mecanismos da OMC a serem cada vez mais vinculadas a objetivos específicos.
68 Cf. GORDENKER, WEISS (1995:359).
69 Cf. KOHONA (2001:551): "Today, hardly an issue of general international interest is discussed without
some input from NGOs".
70 Cf. GORDENKER, WEISS (1995:359).
71 As referências a tais instituições são apresentadas em vários trabalhos que abordam o tema da participação
das instituições não-governamentais (ou sociedade civil, ou organizações não-governamentais-ONGs, ou movimentos sociais globais, como também são chamadas); destacamos as referências comuns em ITC (2002:15) e SMITH (2000:33), quais sejam: International Trade for Trade and Sustainable Development, Christian Aid, Consumer Unity and Trust Society, Consumers International, Greenpeace, Friends of the Earth, International Confederation of Free Trade Unions, Oxfam, Third World Network, World Wide Fund for Nature. Essa indicação pode ser confirmada com a pesquisa de campo apresentada nos Apêndices, em especial o Apêndice A.3.e que destaca as instituições não-governamentais mais presentes nos mecanismos da OMC.
Concluímos, portanto, que nas últimas décadas a atuação das organizações não- governamentais se tem expandido e fortalecido. As negociações multilaterais e a regulamentação por meio de recomendações e normas não-formais (soft law) são apontadas como elementos favoráveis ao incremento da participação das organizações não- governamentais. O fortalecimento das relações entre os Estados e o fenômeno da globalização são movimentos que permitem que as medidas adotadas no âmbito internacional sejam mais perceptíveis na vida de cidadãos e grupos sociais nacionais, que antes estavam à margem desse sistema. O conjunto desses fenômenos favoreceu o aumento da formação de organizações não-governamentais para a defesa dos interesses de tais grupos e promoveu, conseqüentemente, uma maior presença dessas organizações nos atuais fóruns internacionais72.
Com freqüência, a participação de tais organizações nos fóruns internacionais ocorre devido ao reconhecimento de sua capacidade técnica, quando se tornam centros de referência obrigatória no processo de coleta de informações e processamento de dados, bem como na aplicação de programas das instituições intergovernamentais e no próprios processo de decisão dessas instituições.
O impacto do crescimento do número de organizações não-governamentais foi muito importante, tanto nos países centrais como nos países periféricos do sistema internacional. No entanto, é indiscutível a predominância atual de organizações não- governamentais dos países desenvolvidos nas negociações e decisões no âmbito internacional, em especial devido à maior capacidade financeira e de organização dessas para acompanhar as atividades no nível internacional.
72 O incremento da presença das instituições não-governamentais na interação sobre temas relacionados ao
comércio internacional é apresentado a partir das décadas de 70 e 80; sendo que nesse início grande parte das instituições presentes era instituições de países desenvolvidos ("ONGs do Norte"). É a partir da década de 90 que a participação das instituições não-governamentais dos países em desenvolvimento ("ONGs do Sul" ou do Terceiro Mundo) dinamizam suas atividades no cenário internacional. A esse respeito, v. CHARNOVITZ (1997). Nesse texto, Charnovitz faz uma análise histórica sobre a atuação de instituições não-governamentais desde 1775 e o autor aponta para uma participação cíclica dessas instituições, sendo que a partir do século XX, em especial, na década de 70 sua participação teria intensificado e, a partir do início da década de 90 (em que a referência é a Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro), tais instituições teriam se fortalecido para uma atuação no sistema internacional. CHARNOVITZ (1997:265-6) apresenta as razões para o fortalecimento: "First, the integration of the world economy and the increasing recognition of global problems have led to more intergovernmental negotiations that affect domestic policy. Second, the cessation of the Cold War ended the superpower polarization in world politics. Third, the emergence of a worldwide media, such as CNN International provides opportunities for NGOs to publicize their views. Fourth, the spread of democratic norms has raised expectations about the transparency of international organizations and the opportunities they provide for public participation."
Dessa forma, destacamos alguns pontos que geram críticas comuns à atuação das organizações não-governamentais no cenário internacional73:
(i) quanto a sua origem: não são fóruns políticos adequados, já que representam interesses especializados e culturas específicas, em especial relacionados aos dos países desenvolvidos;
(ii) quanto a suas estruturas: admitem formas de organização diversas74; não possuem elementos de coordenação e isso gera a duplicação de trabalhos; são muito numerosas; representam a estrutura organizacional da cultura ocidental e não são transparentes;
(iii) quanto a sua representatividade: esvaziam outros fóruns políticos; estão localizadas predominantemente em algumas regiões do mundo, sobretudo nos países do hemisfério norte ocidental e confundem-se por vezes com as organizações de fins lucrativos ou com governos; e
(iv) quanto a atuação: não são satisfatoriamente responsivas no nível internacional75.
Quanto às críticas levantadas sobre a origem e a estrutura, um argumento importante é que as organizações não-governamentais realmente expressam uma nova estrutura de organização. Em termos gerais, não seguem necessariamente a estrutura piramidal de representação tradicional, como do Estado. Pela pesquisa de campo realizada para este trabalho notou-se a composição das organizações não-governamentais em redes, por vezes não tão ordenadas quanto o processo de flexibilização das empresas transnacionais, mas articuladas. Cabe mais à instituição que pretende interagir com tais
73 Para contato com essas e outras críticas, v. artigos de JUDGE (1994), ANHEIER, THEMUDO (2002) e
CHANDOKHE (2002).
74 A pluralidade de formas de organização consideradas como não-governamentais é muito grande e essa
diversidade só tem aumentado nos últimos anos. V. a respeito ANHEIER, THEMUDO (2002:196 e segs.). Para uma apresentação da grande diversidade de formas de organização social que podem assumir a condição de organização não-governamental, v. JUDGE (1994). O autor analisa desde as formas tradicionais, até aquelas proporcionadas com o desenvolvimento da tecnologia da informação e as mobilizações políticas, inclusive terroristas.
75 ANHEIER, THEMUDO (2002:201) fazem uma interessante análise da forma de organização e atuação
dessas organizações e destacam que de um sistema organizado sobre a burocracia em sentido weberiano (unitário, central e estável), passam para um sistema de múltiplas divisões e, daí, para o sistema de organização em redes (flexível, autônomo e com multiunidades). Os autores defendem que há uma tendência das organizações não-governamentais privilegiarem a organização em redes e sustentam a afirmação com o aumento de 25% para 40% do número de alianças entre as organizações não-governamentais, entre 1973 e 1993.
organizações definir os critérios que as organizações não-governamentais devem seguir para sua interação76.
Em relação às críticas sobre representatividade, podemos distinguir dois grupos: relação com a cultura ocidental e identificação com o setor privado ou o governo de determinados Estados. Quanto à primeira, é importante relembrar o caráter histórico da dominação das estruturas de pensamento e comportamento pelos países do ocidente. Isso não justifica a critica, mas ameniza a sua gravidade, sobretudo quando lançamos o olhar para o direito internacional e as organizações internacionais e verificamos que também estão permeados por essas estruturas. Quanto à segunda, a crítica deve-se à confusão proporcionada pelas formas de interação entre as organizações intergovernamentais e as organizações não-governamentais que não distinguem, para o conjunto destas últimas, critérios para a participação de instituições sem fins lucrativos. Esse é o caso da OMC, que tem como critério único a necessária relação com o comércio para a participação das em seu sistema.
Quanto à inadequada responsividade, é importante destacar que as instituições não-governamentais dependem exclusivamente da legislação nacional de cada Estado e, apesar da atuação transnacional dessas instituições, não há até o momento a consolidação de esforços para harmonização de regulamentações sobre tais formas de organização. Isso faz com que algumas prerrogativas mínimas para a atuação transnacional ainda não sejam garantidas às instituições não-governamentais. Esse contra-argumento também pode ser aplicado à crítica sobre a pouca transparência na atividade dessas instituições.
Nota-se que, assim como para as instituições não-estatais comerciantes, para as instituições não-estatais classificadas como não-governamentais também há propostas para a regulamentação internacional de seus padrões de atividade77. No entanto, até o momento não há mecanismos consolidados nesse sentido.
76 GODENKER, WEISS (1995:382) fazem o mapeamento de diferentes dimensões das organizações não-
governamentais, em especial quanto a (i) organizational dimensions (geographic range, support base, personnel, financing e legal relationships), (ii) governance dimensions (governmental contact, range of concern), (iii) strategic dimensions (goal definition, tactical modes) e (iv) output dimensions.
77 Uma primeira iniciativa ocorreu em 1910 quando a Commission on the Legal Status of International Associations of the Institute of International Law apresentou sua proposta. Uma segunda iniciativa foi em 1956 quando The Hague Conference on Private International Law adotou uma convenção sobre o reconhecimento de sociedades, associações e fundações estrangeiras pelos Estados membros. No entanto essa convenção foi ratificada por apenas cinco dos membros. Uma terceira proposta foi apresentada pela Union of International Associations com o objetivo de favorecer o trabalho das instituições não- governamentais no âmbito internacional (Draft Convention aiming at facilitating the work of International Non-governmental Organizations), sendo que a proposta foi entregue ao Diretor Geral da UNESCO em 1959 e até hoje nenhuma decisão foi adotado sobre a proposta. Para informações a respeito, v. <http://www.uia.org/legal/home>.
Outro grupo que está incorporado ao conjunto de instituições não-estatais assistentes são os parlamentares e as autoridades infranacionais. A atuação dessas instituições junto às organizações intergovernamentais é recente e carece de análise mais profunda. Não há dados suficientes que permitam abstrair as principais formas de ação dessas instituições e suas conseqüências78.
Hoje o grupo que se costuma designar por "parlamentares" se apresenta nos fóruns das organizações internacionais seja por uma representação individual em que um parlamentar representa diretamente o parlamento de seu país de origem, seja por meio de associações internacionais, como é o caso da Inter-Parlamentarian Union. Tradicionalmente, essas associações internacionais de parlamentares tinham como finalidade apenas a troca de experiências dos parlamentos; mas, pouco a pouco, tais associações passaram a assumir a representatividade de um conjunto de representantes nacionais no nível transnacional. Como contribuição à diversidade de instituições não- estatais, os parlamentares e suas associações desafiam ainda mais a estrutura linear de representação internacional em face dos processos de fragmentação e cooperação.
A presença de autoridades infranacionais é um tema menos pesquisado ainda. Podemos apenas indicar que hoje a atuação no sistema multilateral de comércio é eventual para alguns assuntos bastante específicos. Nos estudos sobre essa participação, essas autoridades são, em geral, tomadas em conjunto com os parlamentares.
No conjunto de instituições não-estatais assistentes também se encontram os indivíduos e grupos de indivíduos que atuam no âmbito da OMC como peritos ou colaboradores técnicos. Há previsões específicas nos acordos da OMC para que essas colaborações sejam prestadas, como indicado no Apêndice A.2. No entanto, também é crescente o número de indivíduos que se interessam por colaborar e participar do sistema multilateral de comércio, sem necessariamente representarem uma ou outra instituição.