7.2 Future Work
7.2.3 CP prediction Model
Após analisarmos as demandas por diferentes formas de participação nas unidades de práticas e antes de indicaremos como essas formas de participação se refletem hoje nos mecanismos da OMC, apontaremos algumas das características das instituições envolvidas na organização. Podem ser consideradas instituições privilegiadas aquelas instituições que organizam o fluxo das relações sociais no espaço, suas formas, padrões e procedimentos, com determinada constância. Assim sendo, para cada espaço há tantas instituições privilegiadas quantos forem os atores ativos no espaço com capacidade de organização e influência constante.
O conceito de instituição privilegiada neste trabalho não se restringe, portanto, ao conceito formal de sujeito internacional de direito internacional público. Isso porque estaremos trabalhando não apenas com o conceito do direito internacional, na sua concepção mais restrita ao espaço interestatal, mas também com o espaço cosmopolita emergente, o qual demanda novas categorias e conceitos. Além desse aspecto, valoriza-se neste trabalho uma perspectiva jus-sociológica que pretende especular sobre as demandas e o reconhecimento das formas de atuação das diversas instituições privilegiadas no espaço da OMC. Ainda que essas instituições não sejam reconhecidas como sujeitos de direito, o objetivo neste item é compreender a influência da pluralidade de modos de produção nos movimentos promovidos pelo processo de globalização recente1.
Essa linha de análise, no entanto, não nos faz ignorar o fato de que a OMC é uma organização intergovernamental por definição (Artigo XII do Acordo Constitutivo). Por essa razão, o item 4 explorou a duplicidade das unidades de prática na OMC, uma unidade interna e outra externa. No que se refere a essas unidades, trabalharemos com dois conceitos principais: o da atuação da instituição tradicional, o Estado2; e o da atuação de
1 Surge então o conceito de reconhecimento mútuo das instituições em interação, v. AREND (1998:129).
GORDENKER, WEISS (1995b:549) desenvolvem essa idéia em relação à atuação das organizações não- governamentais no sistema da ONU. KEOHANE, NYE (2000) partem dessa realidade e afirmam: "Rule- making and rule-interpretation in global governance have become pluralized. Rules are no longer a matter simply for states or intergovernmental organizations. Private firms, NGOs, sub-units of governments, and the transnational and transgovernmental networks that result, all play a role, typically in conjunction with central state authorities and intergovernmental organizations. As a result, any sustainable pattern of governance will have to institutionalize channels of contact between international organizations and constituencies within civil society. The international regimes, broadly conceived, must be political rather than technocratic."
2 No caso da OMC, no conceito de Estado estão genericamente incluídos os Territórios Aduaneiros com
autonomia na condução de suas políticas comerciais, pois, nos termos do Artigo XII.1 do Acordo Constitutivo da OMC, podem ser Membros da OMC: "(...) qualquer Estado ou território aduaneiro separado que tenha completa autonomia na condução de suas relações comerciais externas e de outros assuntos
instituições de caráter não-estatal. Em cada um desses grupos há uma gama muito extensa e diversa de instituições que lhes pertencem, ou seja, os Estados não são todos idênticos e, muito menos, as instituições de caráter não-estatal, até mesmo pelo seu caráter residual.
Outro recorte é a identificação da instituição tradicional, o Estado, como a instituição que pode atuar, com prerrogativas, em todos os níveis de participação da unidade interna da OMC, como indicado no item 4. Isso significa que está definido como instituição estatal apenas o que corresponde ao Estado na forma tal como é representado no espaço interestatal da OMC. No sistema multilateral de comércio, representação do Estado acaba por se restringir ao que se costuma denominar no jargão como "Ministros de Comércio" e seus auxiliares administrativos. Essa limitação deve-se ao fato de que, assim como em outras áreas da regulamentação internacional, o direito do comércio internacional muitas vezes afronta em a organização política interna de cada Estado e gera a tensão entre o Poder Executivo e o Poder Legislativo ou mesmo dentre as diferentes instâncias do Poder Executivo. Há até mesmo uma previsão nos acordos da OMC que busca afastar essa tensão da unidade interna da organização: a fim de evitar a não-incorporação dos Acordos negociados pelos Estados, estabeleceu-se a regra do empreendimento único e a de que todo Membro deve garantir a adequação dos acordos multilaterais em relação ao seu ordenamento jurídico interno (Artigos II e XVI do Acordo Constitutivo, respectivamente).
O processo de globalização, como já evidenciado anteriormente, desperta, graças aos processos de fragmentação e cooperação, a pluralidade de modos de produção e suas instituições para uma atuação além dos espaços a que estavam restritos. Assim, ao se reconfigurar o papel do Estado, promove-se mudanças na concepção das formas de interação possíveis no sistema multilateral de comércio e das instituições identificadas nos espaços da OMC3.
Nesse cenário, o Estado não é mais o único agente do sistema multilateral de comércio e a atuação de instituições de caráter não-estatal nesse sistema é crescente e cada vez mais organizada4,5. Na área do comércio internacional, essas "novas" instituições
contemplados neste Acordo e nos Acordos Comerciais Multilaterais (…)" (redação aprovada pelo Decreto nº 1.355, de 30 de dezembro de 1994).
3 FARIA (1999:180): " (...) o que, em suma, leva a uma gradativa substituição do caráter centrípeto das
estruturas sócio-econômicas por uma de caráter essencialmente centrífugo, esvazia a hierarquia como princípio de ordem e acelera a conversão da sociedade contemporânea num intrincado conjunto de sistemas pluralistas e policêntricos." Alguns autores exploram a transferência de "soberania" do Estado para instituições de caráter não-estatal. A respeito, v. MERTUS (2000:52 e segs.).
4 HOLLIS (2002:251) afirma que: "Modern states recognize the ability of other actors to have rights and
duties on the international plane, a status that, while certainly not equal to states, is sufficient for those actors to participate in the formation, implementation, and even the enforcement of international law. Public
inserem-se na dinâmica das relações relativas ao comércio de diversas formas, com significativo domínio sobre as técnicas e procedimentos da área6. Esse domínio coloca em questão o monopólio do discurso no sistema internacional pelo Estado e ainda da predominância de determinadas formas de ação no sistema.
Em geral, não se aplicam muitos critérios rígidos na definição de instituições não-estatais; por isso, como apresentado no item 1, a referência a tais instituições se torna, em geral, ambígua e admite um caráter residual7,8. Para este trabalho, a definição de instituições não-estatais vem a ser toda forma de organização e representação social que não o Estado na forma como ele é representado na OMC.
Não raro o conceito de instituições não-estatais confunde-se com o de sociedade civil e também de organizações não-governamentais quando da distinção tripartite (governo, mercado, sociedade civil)9. A ambivalência do termo é muito comum não apenas na doutrina, como também na prática dos trabalhos de diferentes instâncias internacionais quando se analisa a atuação de outras instituições que não o Estado no processo de negociação e decisão internacional. Cabe mencionar, nesse sentido, o exemplo do trabalho recente para reforma da Organização das Nações Unidas e a participação da sociedade civil. Nesse trabalho, o conceito de sociedade civil incorporou organizações não-governamentais, parlamentares e representantes do setor privado (mercado), como observamos no trecho a seguir: "(...) enhancing interaction between the
international organizations have had such a status for some time now. Private actors are now seeking to gain, or in some cases reestablish, recognition of their own limited international sovereignty."
5 Boli e Thomas definem como atores globais dominantes os Estados, as empresas transnacionais e as
organizações intergovernamentais; e, como atores de menor potencial, as organizações não-governamentais. Cf. BOLI, THOMAS (1999:19): "In contemporary world culture, the dominant global actors are states, TNCs, and IGOs. These entities are defined as actors capable of wielding military, economic, and political power, and for the most part, they enact this conception well. Alongside the realpolitik networks formed by these actors, and intensely entwined with them, INGOs are much less well conceptualized actors who primary concern in enacting, codifying, modifying, and propagating world-cultural structures and principles". Leia-se TNCs como transnational companies, IGOs como international governmental organizations e INGOs como international non-governmental organizations. Os Estados e as organizações internacionais intergovernamentais são sujeitos de direito internacional clássico. No entanto as empresas multinacionais e as organizações não-governamentais são atores que passam a ser reconhecidos nas teorias de caráter mais empírico das relações internacionais, em especial as de caráter liberal e com perspectivas de governança e mundialidade (a respeito das teorias v. nota 46 do item 2).
6 Apesar da análise de tais instituições, seu impacto e reconhecimento nas relações internacionais têm
aumentado apenas recentemente, a atuação dessas instituições data de alguns séculos. A respeito, v. o estudo de CHARNOVITZ (1997).
7 Trabalho preliminar aos conceitos desenvolvidos sobre a participação das instituições não-estatais na OMC
foi apresentado pela autora em SANCHEZ (2002a).
8 Interessante debate sobre a compreensão do conceito "atores não-estatais" pode ser encontrado nos debates
Organization and civil society, including parliamentarians and the private sector" (grifos nossos)10. Outro exemplo, mais próximo do ambiente de negociações comerciais da OMC, vem a ser o conceito de sociedade civil adotado para o Comitê de representantes governamentais sobre a participação da sociedade civil na Área de Livre Comércio das Américas (ALCA), que inclui: "representantes da comunidade empresarial e de grupos de trabalhadores, de ativistas do meio-ambiente, grupos acadêmicos, bem como de outros grupos que tenham por finalidade apresentar, de maneira construtiva, seus pontos de vista sobre as questões a serem negociadas e outras questões comerciais"11,12.
Na OMC, recorre-se ao conceito de sociedade civil apenas na definição da competência da External Relations Division: "Its principle activities are to organize and develop dialogue with the civil society and its various components; to maintain liaison with the UN system, and in particular with UN New York HQ and with UNCTAD and the ITC"13. Na prática, conforme indicado no Apêndice A.2, essa divisão fica responsável pelo contato com organizações não-governamentais, com organizações intergovernamentais e com parlamentares14.
No entanto, quanto aos aspectos formais da OMC, como analisado no item 4, consta nos seus Acordos, como relação com outras instituições, apenas relações com organizações não-governamentais e intergovernamentais (Artigo V) e com especialistas (convocados como assistentes técnicos). As instituições intergovernamentais são aquelas constituídas apenas por Estados. Para as instituições não-governamentais, as previsões são mais genéricas, como se pode constatar nos documentos e decisões do Apêndice A.2 e na consolidação da participação nos Apêndices 3.a-e, e permitem a inclusão de todo e qualquer tipo de instituição. Isso faz com que o conceito de organizações não-
9 Essa classificação vai, portanto, um pouco além da tradicional distinção entre governo, de um lado, o
mercado, de outro, e as organizações da sociedade civil como um terceiro setor de interesses e atividades, como, por exemplo, em IOSCHPE (1997) e SANTOS (s/d).
10 Sobre os trabalhos para a reforma da ONU no que toca a sua relação com a sociedade civil, v. página
eletrônica <http://www.un.org/reform>, em que os relatórios da Comissão sobre a Relação das Nações Unidas com a Sociedade Civil estão disponíveis para consulta.
11 Cf. parágrafo 17 da Declaração Ministerial de San José da Costa Rica, de 1998 (disponível em
<http://www.alca-ftaa.org/ministerials/costa_p.asp>). Uma análise sobre o conceito de sociedade civil adotado no processo de negociação da ALCA foi analisado em artigo da autora, SANCHEZ (2003a).
12 Os exemplos mencionados são de trabalhos mais recentes nas relações internacionais e a interação de
novas instituições que não o Estado. No início do século XX, a distinção centrava-se na concepção tripartite (governo, mercado, sociedade civil). V., por exemplo, caso da Organização Internacional do Trabalho (OIT) e da Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), em OIT (1944), OECD (1960). Para comparação entre diferentes classificações adotadas, v. UN (2003b) e ICTSD (1999).
governamentais (ONG) seja aplicado na OMC de forma imprópria, incoerente com a definição formal para esse tipo de instituição15. Por essa razão, entendemos que a classificação "instituições não-estatais" é a mais adequada para nos referirmos a essa pluralidade de instituições que de uma forma ou outra interage com os mecanismos da OMC.
Na análise das pesquisas realizadas sobre a interação das instituições não- estatais na OMC, consolidadas nos Apêndices A.3.a-e, A.4.a-f e A.5.a-e, notou-se que o grupo das instituições não-estatais presente nos mecanismos da OMC pode ser classificado conforme suas racionalidades no comércio internacional. O modo de racionalidade, na teoria de Boaventura Santos, consiste no direcionamento da ação social no espaço estrutural analisado e permite definir e avaliar o quanto cada ação pertence ao espaço. Apesar da dificuldade na classificação do conjunto heterogêneo e complexo de instituições não-estatais, três são as principais formas de ação no sistema multilateral de comércio: (i) as instituições não-estatais comerciantes; (ii) as instituições não-estatais assistentes; e (iii) as instituições não-estatais propositivas16.
Como resultado desta forma de compreensão da atuação das instituições não- estatais, o Estado, como instituição tradicional, passa a ser concebido como a instituição para deliberação, como será exposto no item 5.2.
Cada uma das formas de ação no sistema de comércio multilateral traz para a OMC uma forma de racionalidade e, ainda, uma lógica da globalização se apresenta (Quadro D). Quando aliamos essas lógicas da globalização às diversas instituições, elas acabam por se relacionar com as demais de uma forma específica, seja na unidade interna, seja na unidade externa.
Se a lógica das relações entre fronteiras pode ser encontrada predominantemente na atuação do Estado no sistema multilateral de comércio, a lógica da economia mundial pode o ser na atuação das instituições não-estatais comerciantes, e a 14 Sob o conceito de "parlamentares" também se inserem muitas vezes instituições administrativas
infranacionais, crescentemente interessadas na promoção do comércio internacional e em exercer a sua influência no processo de decisão.
15 O conceito de "organizações não-governamentais" é definido em geral como organizações sociais que não
são estatais nem mercantis e que, sendo privadas, não visam a fins lucrativos; sendo animadas por objetivos sociais, públicos ou coletivos, não são estatais. Para definições desse conceito, v. SANTOS (s/d), CHARNOVITZ (1997), ANHEIER, THEMUDO (2002), CHANDHOKE (2002) e SCHOLTE, O'BRIEN, WILLIAMS (1998). Ainda em relação a esse conceito, resta que, apesar de as organizações não- governamentais serem distintas das estatais e mercantis, elas podem ser compostas por elementos dessas organizações.
16 Reitera-se que desse conceito foi excluída a mídia, que não será objeto de análise neste trabalho no
lógica das novas tendências pode o ser na atuação das instituições não-estatais assistentes e propositivas. Nesse sentido, Mary Kaldor ainda distingue as duas últimas lógicas, sob a perspectiva cosmopolita em relação à prática na OMC: (i) para a lógica da economia mundial, uma relação com a crença de que o livre comércio e a livre circulação de capital contribuem para a formação de riquezas e o fortalecimento da democracia e de direitos políticos, com base nos fundamentos da política econômica neoliberal, e (ii) para a lógica das novas tendências, uma relação com fundamento em diferentes concepções de organização políticas e econômicas, com base numa concepção redistributivista17. Não será essa necessariamente a relação a ser estabelecida abaixo, pois cada um dos grupos de instituições é composto por instituições muito heterogêneas entre si, ainda que umas tenham mais capacidade para participação do que outras18.
Tendo em vista que o pluralismo das instituições é reconhecido pela OMC em diferentes documentos e decisões, formais e informais, procuraremos compreender tal pluralismo através das categorias básicas e complementares traçadas nos itens 2 (modos de produção em seus processos de retração e interação), 3 (compreensão dos movimentos da OMC nos espaços interestatal e cosmopolita), 4 (as formas de participação admitidas nas unidades de prática interna e externa da OMC) e neste item 5 (com a indicação das principais formas de ação e racionalidades das instituições não-estatais). A turbulência provocada pelo processo de globalização recente, em seus movimentos de fragmentação e cooperação, não nos permite mais assumir uma determinada instituição e, pela sua estrutura, pré-definir sua capacidade de atuação em um sistema. A coexistência de movimentos centrífugos e centrípetos não nos permite assumir uma lógica linear (nacional- internacional) no sistema multilateral de comércio, como explicitado anteriormente.
Nos subitens a seguir, analisaremos, então, como a pluralidade de instituições reconhecidas pela OMC pode interagir no sistema multilateral de comércio. Examinaremos, ainda, se nessa interação prevalecem movimentos de dependência, interdependência ou mesmo interdependência. Como apontamos no item 2.3, os
17 Cf. KALDOR (2000:109-11).
18 Essa contraposição entre (neo)liberais e redistributivistas aparece como argumento muito forte quando da
divulgação das políticas neoliberais entre os países em desenvolvimento entre as décadas de 80 e 90 e o seu questionamento evidente no final da década de 90 (inclusive durante a 3ª Conferência Ministerial da OMC, em Seattle). Passou-se a relacionar a perspectiva neoliberal às instituições não-estatais que já trabalhavam no âmbito da OMC desde sua constituição, na Rodada Uruguai, e os questionamentos, após alguns anos de implementação dos Acordos da OMC e da política neoliberal, com a emergência de outras instituições não- estatais. O artigo de KALDOR (2000) reflete essa perspectiva, no mesmo sentido COX (1994) e o estudo de UNRISD (s/d). Um alerta para evitar esses "pre-conceitos" em relação às instituições é apresentado por ANHEIER, THEMUDO (2002) e CHANDHOKE (2002).
movimentos de dependência e interdependência podem ser identificados com elementos segregacionistas relacionados a formas de acesso e utilização desigual dos recursos privilegiados19.
Uma leitura da pluralidade de instituições reconhecidas diretamente pela OMC também nos permite, na intensificação das relações entre as instituições e sua crescente autonomia, abordar o conceito de local, transnacional e do global, nos espaços interestatal e cosmopolita.