É na fase inicial que se abre espaço para a participação das Comunidades Autônomas no processo de celebração de um tratado internacional pelo Estado Espanhol, o que reflete na participação mesma destas autonomias na política externa do país como um todo.
Conforme demonstrado no início do capítulo, dentre as competências constitucionalmente conferidas com caráter exclusivo ao Estado está a relacionada às relações internacionais, no entanto os Estatutos de Autonomia das distintas Comunidades Autônomas têm-lhes reconhecido certas competências na arena internacional, que encontram-se consubstanciadas em três espécies de direitos que lhes são assegurados: o direito de iniciativa, o direito de informação e o direito a realizar atividades de relevância internacional (Jiménez Piernas, 2010, p. 232).
Antes de adentrarmos ao estudo de cada uma destas prerrogativas, é importante mencionar que o Estatuto de cada Comunidade Autônoma prevê âmbitos materiais que considera inerentes à determinada autonomia, podendo ser mais ou menos amplos, o que dependerá unicamente da previsão do Estatuto. Ainda, segundo a regra geral preconizada pelo art. 148.2 da CE/78, após cinco anos de vigência do Estatuto e mediante sua reforma, as Comunidades Autônomas poderão ampliar sucessivamente suas competências, devendo respeitar apenas os limites estabelecidos pelo artigo 149 supramencionado. Já aqui também se faz evidente, mais uma vez, o caráter descentralizador que a CE de 1978 buscou empregar ao Estado Espanhol.
Pois bem, assim é que a distribuição de competências não se dá de maneira homogênea nas Comunidades Autônomas espanholas, uma vez que não é o governo central, ou o legislador constituinte, que as atribui de forma delineada, mas sim os próprios Estatutos que prevêem as matérias de seu interesse dentro de um amplo rol de possibilidades não previstas para o Estado no artigo 149. Será a partir daí que se fundamentarão os direitos de participação na política externa dos entes não centrais espanhóis.
O direito de iniciativa confere a uma Comunidade Autônoma a possibilidade de realizar uma solicitação formal ao Governo Central para que celebre tratados internacionais referentes às matérias que sejam de seu interesse, de acordo com a previsão estatutária. Como exemplo, citaremos o caso do Estatuto da Galícia, que traz apenas dois âmbitos materiais sobre os quais poderá o direito de iniciativa ser exercido, previstos nos artigos 7 e 35.3:
Artículo 7
1. Las Comunidades gallegas asentadas fuera de Galicia podrán solicitar, como tales, el reconocimiento de su galleguidad entendida como el derecho a colaborar y compartir la vida social y cultural del pueblo gallego. Una ley del Parlamento regulará, sin perjuicio de las competencias del Estado, el alcance y contenido de aquel reconocimiento a dichas Comunidades, que en ningún caso implicará la concesión de derechos políticos.
2. La Comunidad Autónoma podrá solicitar del Estado español que para facilitar lo dispuesto anteriormente celebre los oportunos tratados o convenios con los Estados donde existan dichas Comunidades.
Artículo 35
3. La Comunidad Autónoma gallega podrá solicitar del Gobierno que celebre y presente, en su caso, a las Cortes Generales, para su autorización, los tratados o convenios que permita el establecimiento de relaciones culturales con los Estados con los que mantenga particulares vínculos culturales o lingüísticos.
Interessante notar que, no caso galego, as matérias que o Estatuto reservou como de seu interesse no plano externo dizem respeito, basicamente, à identidade cultural galega, e aqui relembramos esta motivação para a atividade paradiplomática, sendo certo que outros Estatutos podem trazer um âmbito material mais amplo, abrangendo também matérias de ordem econômica, como é o caso do Estatuto da Catalunha.
Feita a solicitação, o governo central usará de seu convencimento a fim de analisar a viabilidade e oportunidade da celebração do tratado internacional, sendo certo que o pedido realizado pela Comunidade Autônoma não lhe vincula, e daí se extrai a própria natureza de tal prerrogativa de direito da autonomia e não de obrigação do Estado.
O direito de informação, como o próprio nome indica, diz respeito ao direito das Comunidades Autônomas de serem informadas sobre os tratados em discussão e que, por seu âmbito material, sejam de seu interesse ou competência. Trata-se de um direito mínimo, na medida em que a Comunidade Autônoma, diante da informação, não pode atuar de qualquer maneira. Não deixa de ser, no entanto, um direito de relevância, uma vez que revela a preocupação em manter a autonomia informada ainda nas negociações, a fim de que esta se prepare para a introdução do tratado no ordenamento jurídico espanhol, mormente se este for lhe trazer alguma implicação específica.
Já o último dos direitos elencados é mais complexo e trata do direito de cada Comunidade realizar atividades de relevância internacional, o que inclui a possibilidade de assinar instrumentos com terceiros estados ou outros entes territoriais intermediários estrangeiros, desde que daí não advenha relações jurídicas internacionais. As Comunidades podem realizar atividades internacionais, mas tal atividade não deve perpassar a uma dimensão jurídica.
Essas prerrogativas são legitimamente conferidas às Comunidades Autônomas, mas isso não significa que elas efetivamente façam uso delas, cabendo a cada Estatuto elencar quais destes direitos serão usufruídos por cada Comunidade. Isso se presta a revelar ainda mais a faceta descentralizadora da autonomia que é atribuída às Comunidades espanholas, tendo em vista que, não obstante estes direitos lhe sejam assegurados, cabe a cada uma delas escolher quais deles estarão presentes em seu Estatuto, a par de um juízo de valor, de modo que não restem obrigações inúteis ao Governo Executivo central.
Diante do quadro exposto, é fácil perceber o grau de participação que as Comunidades Autônomas têm no processo de celebração de um tratado internacional, muito embora apenas o Governo Central Executivo seja legitimado para decidir, iniciar e participar de um tratado. Esta participação se concretiza principalmente por meio do direito de iniciativa, que as permite atuar na fase inicial do procedimento, e é de extrema relevância para a inserção das Comunidades Autônomas na política internacional espanhola, mormente se comparada ao caso brasileiro, em que não é dado nenhum direito de voz aos entes federados.
No entanto, há ainda autores (Lirola Delgado, 1997, p. 98) que consideram muito limitadas estas prerrogativas conferidas às Comunidades Autônomas, defendendo uma atuação mais direta das autonomias, por meio de mecanismos como o Estado espanhol permitir que representantes das Comunidades possam formar parte das delegações negociadoras quando da celebração de um tratado internacional ou mesmo celebrar diretamente autênticos tratados com o consentimento do poder central.
Esta corrente atribui esta tímida participação das Comunidades Autônomas na seara internacional ao excessivo centralismo que entende seguir dominando o país. Esse entendimento é interessante de ser observado quando comparado ao cenário brasileiro, ao se contrapor as características do unitarismo e federalismo adotados pelos países em questão, uma vez que não há precedentes na doutrina nacional no mesmo sentido.
Não obstante seja o Brasil um país teoricamente dotado de maior descentralização, a participação dos entes federados na política externa não é algo ainda tão arduamente
defendido no território nacional, seja pelos próprios membros federados, seja pela doutrina brasileira, e ela é ainda mais tímida – quase nula – se comparada à realidade espanhola. Contudo, isso não quer dizer necessariamente que se considere satisfatório o grau de descentralização presente no federalismo brasileiro, se analisada a questão pela crítica realizada pela doutrina espanhola em relação ao seu ordenamento.
5 CONCLUSÃO
À luz do exposto, conclui-se, primeiramente, que as formas como o federalismo e o unitarismo se expressam, respectivamente, em Brasil e Espanha em muito se distanciam dos preceitos clássicos propostos para estas formas de estado.
A maneira com que o federalismo foi implantado no território nacional nunca permitiu que o País se desapegasse, de todo, do centralismo monárquico que marcou o período imperial, enquanto que o estado autonômico construído em cima do unitarismo espanhol retira deste último todo o centralismo que lhe deve ser peculiar.
A primeira diferença entre os dois países parte daí, do fato de que o federalismo foi importado ao Brasil, tendo este que adequar-se à nova forma de estado, enquanto o estado unitário autonômico, ao revés, surgiu como modelo originário de estado adequado à realidade espanhola. As conseqüências disso, no entanto, acarretaram mais semelhanças que diferenças, na medida em que Espanha atingiu um grau de descentralização igual ou superior que o vivenciado pelo Brasil.
De tudo isso se extrai que, no mundo moderno, os aspectos dessas duas formas de estado podem se confundir quando analisados sob o enfoque prático, pelo que se entendem superadas as clássicas características atribuídas a cada uma delas. E isso gera relevantes reflexos no plano internacional, mormente no campo da paradiplomacia, que poderiam parecer contraditórios à primeira vista, mas que restam compreendidos se analisados à luz desta conclusão.
Já sobre este tema, conclui-se que a atividade paradiplomática se mostra muito mais presente no Estado espanhol que no brasileiro, ainda que em nenhum dos dois seja possível a realização de tratados internacionais diretamente por entes não centrais.
Na Espanha, é conferida expressamente certa categoria de direitos às Comunidades Autônomas que prevêem a participação destas unidades no procedimento de celebração de um tratado internacional pelo Estado soberano e na política externa do país, bem como permitem o desenvolvimento de sua própria política externa subnacional.
Já no Brasil, não há equivalente nesse sentido, não sendo permitida a participação direta dos entes federados no processo de celebração de tratados internacionais pela União, e tampouco há previsão legal que abra livre espaço para o desenvolvimento de atividades internacionais por estes entes. Assim, a política externa federativa ocorre à margem da legalidade, não encontrando terreno apto à melhor se desenvolver.
Em se tratando de paradiplomacia em geral, afere-se que a intenção da atividade paradiplomática, enquanto instrumento de concretização da política externa de um ente não central, não é concorrer com a política internacional do Estado soberano, devendo ocorrer de forma complementar e subsidiária a esta. Caso contrário, o fenômeno iria se despir das motivações que ocasionaram o seu surgimento, que são o atendimento de interesses locais ou regionais, de caráter econômico ou cultural.
Nesse cenário, entende-se que o direito internacional caminha para o reconhecimento das entidades subnacionais como novos sujeitos de direito internacional, pelo que deverá evoluir conjuntamente com o direito interno de cada país, que deverá impor limites à atividade externa desenvolvida por estes entes, para que não se operem fenômenos de fragmentação.
Ainda nesse contexto, percebe-se que a realidade brasileira apresenta especial necessidade de evolução. Em um país com dimensões continentais, resta quase impossível à União atender aos interesses peculiares de cada região, estas necessidades podem não ser atendidas a contento no âmbito interno, pelo que seria de bom alvitre a atuação internacional, que, por vezes, se mostra impossibilitada pela inatividade do Estado soberano. Diante disso, não se pode admitir que o marcante centralismo brasileiro obste os fins desenvolvimentistas alcançados por meio da cooperação internacional promovida por entes não centrais.
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