O processo de celebração de um tratado internacional se inicia, regra geral, com os atos de negociação, que, no Brasil, são de competência privativa do Poder Executivo, representado pelo Presidente da República ou pelo Ministro das Relações Exteriores, devendo ainda ser acompanhado por funcionário diplomático. Após, o texto final deve ser aprovado pela Consultoria Jurídica do Itamaraty, que realizará análise de direito material, e pela Divisão de Atos Internacionais, que analisará o ato internacional sob o enfoque processual. O Itamaraty, portanto, é verdadeiro auxiliar da Presidência da República neste campo (Mazzuoli, 2004, p. 59).
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Frente a esta concepção clássica, há autores que consideram também o indivíduo como sujeito de Direito
Internacional. Duguit, em 1901, foi o primeiro a apresentar esta teoria, sendo seguido por Scelles. Ambos defendiam que o indivíduo seria, em realidade, o único sujeito de Direito Internacional, sendo o Estado apenas uma ficção jurídica formada por indivíduos, pelo que não lhe deveria ser atribuída subjetividade internacional. Essa doutrina evoluiu como produto do processo de humanização e socialização do direito internacional, abalizado pela ascensão do Direito Internacional dos Direitos Humanos. Atualmente, esta corrente coloca o indivíduo ao lado do Estado e das Organizações Internacionais como sujeito de direito internacional. No Brasil, Mazzuoli (2009) e Accioly (2002) a representam, citando, dentre outros, o direito de petição conferido ao indivíduo e a responsabilidade penal em determinadas situações para fundamentar o entendimento.
Devidamente analisado e aprovado, a fase seguinte será a da assinatura do ato internacional. A assinatura representa o fim das negociações e a conclusão do texto final do tratado, de modo que, uma vez aposta ao ato, não poderá mais seu texto ser alterado. O Estado estará manifestando sua intenção de aderir ao tratado conforme o pactuado, no entanto não estará se obrigando ainda no plano internacional. Será possível a partir daí a apresentação de reservas ao texto do tratado pelas partes que pretendem aderi-lo. Qualquer autoridade pode assinar um ato internacional, desde que munida de carta de plenos poderes, firmada pelo Presidente da República e referendada pelo Ministro das Relações Exteriores.
Uma vez assinado o tratado, ele será submetido à apreciação e aprovação pelo Poder Legislativo, conforme determina a Constituição no inciso I do seu art. 49, seguindo, caso aprovado, para ratificação pelo Poder Executivo, na pessoa do Presidente da República. Apenas após o referendo parlamentar e a ratificação indelegável do Presidente é que o tratado passará a irradiar efeitos no plano internacional, portanto. A ratificação, aqui, se presta a confirmar a assinatura anteriormente aposta, e, somente após o crivo dos Poderes Legislativo e Executivo é que o tratado passará a ter efetiva validade, obrigando o Brasil no plano internacional.
Da breve exposição do procedimento de celebração e adoção de um tratado internacional no Brasil, extrai-se que não há, em nenhum momento, espaço para a participação dos entes federados neste processo. Conforme já exposto, aos membros federados não é dada personalidade externa pela ordem internacional (Rezek, 1996), no entanto, a ordem interna brasileira também não confere possibilidade alguma de participação destes entes no processo de elaboração de um ato internacional.
A Constituição de 1988 delineia todo o procedimento a ser seguido para a legítima celebração de um tratado pelo Brasil, atribuindo as devidas competências para os órgãos atuantes em cada fase e trazendo as possibilidades e requisitos de delegação, no entanto, em nenhuma etapa, faz menção à intervenção de qualquer ente federado que não a União, de modo que não se admite, na prática da política externa brasileira, a participação de qualquer destes entes, ainda que o conteúdo do tratado diga respeito a um interesse ou área que lhe seja peculiar.
Os entes federados, mormente os estados-membros, poderiam legitimamente celebrar tratados, bastando, para isso, apenas que o direito interno assim o previsse, o que ainda é raro, no entanto, no cenário internacional. No caso brasileiro, todavia, sequer a consulta às unidades da federação atingidas com determinado acordo internacional é prevista pelo direito
interno e tampouco há previsão de participação destes estados membros na política externa por suas próprias constituições, em analogia ao que ocorre no direito espanhol.
Isso se revela em um poder decisório fortemente centralizado na pessoa da União, a quem incumbe zelar pelos interesses particulares de cada região. Ocorre que, nem sempre, isso se concretiza, podendo ocorrer conflitos de interesses entre o pactuado pelo Estado soberano e a real necessidade de determinado Estado ou Município, de modo que estes se obrigarão por regra alheia a sua verdadeira intenção. Na mesma linha, a União nem sempre logrará apurar e defender as necessidades de todos os entes federados, de modo que haverá membros da federação que não terão seus interesses atendidos.
Essa regra não é capaz de atender a contento o equilíbrio do pacto federativo, na linha do que assevera Castelo Branco:
Em verdade, chega-se à conclusão de que todo o modelo de celebração de tratados, tendo por base a capacidade exclusiva dos entes dotados de personalidade jurídica internacional (Estados soberanos e organizações internacionais) foi levado a cabo e desenvolvido a partir de um modelo de federalismo tradicional e assimétrico, com a concentração de vários poderes e prerrogativas nas mãos de um ente central.
O modelo adotado pelo Brasil para celebração de tratados internacionais com a exclusão dos entes não centrais, portanto, só vem a corroborar o entendimento aqui exposto de que o federalismo por nós vivenciado não é apto a cumprir sua função primordial de distribuição de autonomias e resguardo de interesses locais, uma vez que dotado de uma marcante faceta centralizadora.