Brasil e França viveram e vivem momentos diferentes na história do refúgio, quando se pensa o envolvimento e a abertura dos países para essa questão. Como será abordado a seguir, enquanto o Brasil foi, progressivamente, interessando-se pela situação dos refugiados e comprometendo-se com ela, a França, em um movimento inverso, dado o desenvolvimento de seu contexto sócio-histórico, vem, após um longo período de receptividade, intensificando as restrições e repressões a esse tipo de proteção.
De acordo com Oliveira (2007), a França é um dos países que mais vem atraindo estrangeiros nos últimos 150 anos e esteve, tradicionalmente, aberta à recepção de migrantes, tanto pela convicção nos ideais democráticos e de liberdade, quanto pelas necessidades demográficas e econômicas. Mesmo no período entre a Primeira e a Segunda Guerra Mundial, quando barreiras foram erguidas para impedir a entrada de migrantes, ou no período pós Segunda Guerra Mundial, quando a tensão entre o discurso sobre a proteção dos Direitos Humanos e a necessidade de controle da grande mobilidade de populações se intensificou, a França continuou receptiva, acolhendo fluxos expressivos dessas pessoas e permitindo, inclusive, manifestações políticas em seu território, como contra o fascismo, por exemplo.
Sendo assim, apesar de ter aderido à reserva geográfica e temporal, quando assinou a Convenção de Genebra, e de ter levado três anos para colocá-la em vigor, em função da relutância de funcionários do Ministério do Trabalho que temiam não poder garantir a segurança do trabalho nacional (KOBELINSKY, 2010), o governo francês não só recrutou estrangeiros para garantir seu desenvolvimento e a reconstrução do país, como também garantiu a liberdade de expressão dos refugiados que abrigou em seu território e adotou leis democráticas de acesso à nacionalidade. Após sua expansão econômica, a vinda de migrantes continuou a ser valorizada por esse país. Nesse momento, a abertura era motivada, principalmente, por preocupações demográficas, objetivando evitar o declínio populacional, por um lado, e o seu envelhecimento, por outro (OLIVEIRA, 2007).
Nesse contexto, a grande maioria dos pedidos de refúgio era julgada como legítima logo na primeira instância. Em 1971, a França assinou o Protocolo de Nova Iorque e passou a
conceder proteção aos refugiados provenientes de fora da Europa, principalmente aos originários da América Latina e da Indochina. Segundos os dados apontados por Valluy (2008a), em 1973, o status de refúgio foi concedido a 85% das solicitações.
Contudo, ao longo das décadas seguintes, essa taxa foi caindo progressivamente, ao ponto de, em 1990, esse mesmo valor percentual ser atribuído aos casos rejeitados. É que, justamente, a partir de 1973, com a primeira grande recessão capitalista do período pós-guerra, com o crescimento do desemprego e com o concomitante aumento massivo das migrações econômicas, a história migratória francesa entrou em uma nova etapa, caracterizada pelo fechamento de suas fronteiras e pela adoção de uma série de medidas restritivas à migração e aos estrangeiros.
Além de todos esses elementos, Valluy (2008b) destaca como sendo ainda mais importante no processo de repressão da migração e do refúgio a descolonização, que ocorreu na década de 60. Conforme analisa esse autor, a presença cada vez maior de migrantes provenientes das ex-colônias resultou em um forte impacto no sistema político da França, assim como de outros países da Europa, pois, então migrantes, os antigos colonizados (principalmente, os africanos) reativaram as imagens, antes construídas e apoiadas na desvalorização desses sujeitos e de seu território e na justificativa intelectual da colonização. Desse modo, para Valluy (2008b), muito antes de haver uma xenofobia por parte da população, houve uma xenofobia por parte do próprio Governo, que, se não pôde recusar o Protocolo de Nova Iorque, encontrou outras formas de expressar sua rejeição. Como visto anteriormente, essa xenofobia se traduz em uma política de afetividade que atua em um conjunto de discursos e de ações públicas, atribuindo ao estrangeiro o significado fossilizado de ameaça, risco e problema.
Além da descolonização, a extrema direita tornou-se um fator central nesse processo. O enfraquecimento de pensamentos, partidos e países vinculados ao marxismo fragilizou a defesa dos pobres e do subproletariado, dos quais fazem parte, majoritariamente, os migrantes recentes. Após a queda de Berlim, as ideologias e serviços securitários foram adaptados, convertendo o foco no antigo inimigo do leste para o novo inimigo do sul, o que contribuiu para o fenômeno da luta antiterrorista, que se exacerbou depois dos atentados de 2001. Com o passar do tempo, entretanto, essa repressão se generalizou e passou a atingir outras populações (e não só as coloniais) do considerado mundo pobre (VALLUY, 2008a).
Por fim, como já visto anteriormente, a progressiva deslegitimação do refúgio também está relacionada a um movimento de homogeneização das políticas europeias. A lei 2003-1176, relativa ao Direito de Refúgio (a qual, de acordo com Kobelinsky (2010), certamente incorpora traços da Direita e da Extrema Direita), introduz modificações importantes sobre essa questão na França, incluindo o reconhecimento da Diretiva regional da proteção subsidiária e a adoção do Tratado de Dublin.
Já a história do refúgio no território brasileiro, segue um desenvolvimento diferente. Assim como descreve Moreira (2007), apesar de ter assinado a Convenção de Genebra um ano depois da sua elaboração, e de ter incorporado esse regimento no ordenamento jurídico nacional em 1961, o Brasil, durante aproximadamente duas décadas, não manifestou uma política efetiva de acolhida aos refugiados. Além disso, a ratificação da Convenção de Genebra, em 1961, foi efetuada mantendo a reserva geográfica e excluindo os artigos 15 e 17 desse documento, equivalentes, respectivamente, ao direito do refugiado à associação e ao emprego remunerado. Mesmo com essas restrições, o Brasil recebeu cerca de 40 mil europeus em 1954, e passou a fazer parte do Conselho Executivo do ACNUR em 1957. Nesse primeiro momento, aos refugiados não- europeus era concedida a proteção do asilo político.
Nas décadas de 60 e 70, vários países do Sul da América Latina vivenciaram regimes militares ditatoriais, incluindo o Brasil. Do mesmo modo que brasileiros perseguidos por motivos políticos procuravam refúgio em outros países, muitos latino-americanos chegaram aos territórios vizinhos em busca de proteção (SPANDREL; MILESI, 2003). Em função dessa ruptura da democracia na região, o ACNUR organizou um acordo com o governo brasileiro para o estabelecimento de um escritório em seu território, o que se concretizou em 1977, na cidade do Rio de Janeiro. Nessa época, apesar de já ter assinado o Protocolo de Nova Iorque (em 1972), o país continuava adotando a reserva geográfica, o que impedia a concessão de refúgio no caso dos migrantes perseguidos de sua região, já que, no contexto da ditadura militar, o governo brasileiro não admitia proteger pessoas que se opunham a regimes próximos ao seu. Por orientação do ACNUR, porém, foi permitido o trânsito dessas pessoas no território brasileiro (por meio de um visto de turismo) para reassentamento em outro país. Durante esse período, aproximadamente 20 mil argentinos, chilenos, uruguaios e paraguaios foram reassentados em países da Europa, como também na Austrália, no Canadá, nos Estados Unidos e na Nova Zelândia. Apesar dessas
limitações, é possível verificar, nesse momento, o início de uma política mais efetiva (mesmo que ainda relativa) de proteção aos refugiados no Brasil (HAYDU, 2010).
De acordo com Jubilut (2007), na fase da ditadura militar no Brasil, a atividade do escritório do ACNUR era limitada e não oficial, visto que ele não era reconhecido, pelo governo nacional, como um aparelho de uma organização internacional. Durante esse período, em que atuou quase que clandestinamente, o ACNUR contou com o apoio de organizações nacionais voltadas para as questões dos Direitos Humanos e vinculadas à Igreja Católica, como a Cáritas Arquidiocesana de Rio de Janeiro, a Comissão Pontifícia Justiça e Paz e a Cáritas Arquidiocesana de São Paulo. Em 1982, o caráter normativo da proteção ao refugiado no Brasil se aperfeiçoou, com o reconhecimento oficial do ACNUR.
A partir da redemocratização política no plano interno do país, em 1986, as justificativas para a restrição da definição de refugiado passaram a não existir mais. Sendo assim, em 1989, um ano após apresentar a nova Constituição Federal, o Brasil revogou a cláusula da reserva geográfica e em seguida, em 1990, pôs fim às ressalvas relacionadas aos artigos 15 e 17 da Convenção de Genebra. Nesse contexto, em virtude da nova realidade política, o ACNUR transferiu sua sede para Brasília, com o objetivo de se aproximar das autoridades brasileiras. Em 1991, foi, então, estabelecido o procedimento específico para a concessão do refúgio, que envolvia tanto a participação do ACNUR, quanto do governo brasileiro (JUBILUT, 2007).
A chegada de 1200 angolanos46 no território brasileiro, entre os anos de 1992 e 1994, foi um momento emblemático desse processo de abertura do país aos refugiados. Segundo os estudos de Haydu (2010), a grande maioria desses migrantes não tinha fugido do seu país por motivos de perseguição individualizada, destoando do previsto na Convenção de Genebra para a atribuição do status de refúgio. Fugindo de uma guerra civil, provocada em um período conturbado de eleições, os angolanos que pediam proteção ao Brasil, tinham, na verdade, sofrido uma violência de caráter generalizado. Nesse período, as autoridades nacionais decidiram aplicar a definição ampliada que consta na Declaração de Cartagena, mesmo que esse documento não tivesse sido assinado pelo governo do país. Como consequência, de acordo com Moreira (2007), no ano
46 De maneira semelhante ao que aconteceu na França (que passou a receber estrangeiros de suas ex-colônias), a
recente migração de angolanos para o Brasil também pode ser inserida na longa história de relação entre esses dois países. Consequentemente, com ela também são, possivelmente, reativados os significados fossilizados que apoiavam a discriminação dirigida aos africanos, por conta do período de escravidão.
seguinte, a realidade dos refugiados no país sofreu um salto quantitativo, passando de 322 para 1042 migrantes reconhecidos.
O passo mais recente nessa história de ampliação da proteção brasileira aos refugiados foi a elaboração de uma legislação específica que tratasse dessa população. Após aproximadamente 45 anos da assinatura da Convenção de Genebra, sob pressões da comunidade civil (notadamente, da Cáritas Arquidiocesana), um projeto de lei, elaborado em 1996 por funcionários do ACNUR, foi aprovado no Congresso Nacional, sendo, finalmente, sancionado em 1997. A lei n º 9.474/97 é considerada, pelos estudiosos do Direito Internacional, inovadora e avançada, principalmente, por incluir uma definição de refúgio que, ao mesmo tempo em que contempla os critérios clássicos (previstos na Convenção de Genebra e no Protocolo de Nova Iorque), também permite sua ampliação (conforme o determinado na Declaração de Cartagena) (MOREIRA, 2007).
Para Jubilut (2007), a partir dessa data, o Brasil firmou-se como um Estado acolhedor de refugiados. A referida lei é a primeira legislação nacional abrangente que se dedica à temática dos refugiados na América Latina. A partir de sua promulgação, o Comitê Nacional para Refugiados (CONARE) foi constituído como órgão responsável para analisar e julgar o pedido de refúgio. Como relatado anteriormente, nesse contexto, o ACNUR deixa de exercer o papel de responsável pela aplicação de uma lei internacional, ou seja, pela eleição e proteção dos refugiados, passando a assumir uma posição de colaborador e supervisor (HAYDU, 2010).
Dessa parceria entre o governo brasileiro e o ACNUR, institui-se, em 1999, o Programa de Reassentamento Solidário, destinado a migrantes em situação de refúgio que continuaram a sofrer ameaças e/ou perseguições ou que não se adaptaram à realidade do primeiro país em que solicitou a proteção. Atualmente, os maiores beneficiados desse programa são os refugiados da Colômbia. Avaliando o resultado desse projeto, o ACNUR considera o Brasil um líder regional na matéria de refugiados (MOREIRA, 2007).
Fazendo parte de um contexto internacional no qual a maioria dos países desenvolvidos adotam medidas antiterroristas e de repressão da migração, fechando suas fronteiras por considerações de segurança, os refugiados tendem a buscar novas alternativas para fugir das violências e alcançar proteção. Ao se posicionar na contramão dos movimentos dos países do norte e oferecer um dos territórios maiores do mundo em extensão continua, o Brasil passa a
entrar na rota dos destinos dos migrantes em situação de perseguição (SOARES, 2012). Além disso, outro motivo para o crescimento da procura de refúgio no Brasil parece estar relacionado à sua imagem recente, na esfera internacional, de uma estabilidade econômica e de um prestígio político em destaque, o que acaba contrastando com a imagem atual dos países da Europa e dos Estados Unidos que, desde 2008, sofrem as consequências da crise contemporânea do capitalismo.
Contudo, apesar da questão do refúgio estar cada vez mais presente na realidade do Brasil, seu impacto ainda é reduzido se comparado à centralidade que esse tema permanece ocupando na realidade francesa. O contexto das últimas eleições presidenciais da França (em 2012), o qual pôde ser exemplificado de perto no decorrer da presente pesquisa, exemplifica bem, por meio das promessas e da divergência entre os candidatos, a importância do debate sobre os migrantes, de modo geral, e sobre o refúgio nesse país. Essa discussão é objeto de interesse entre as diversas esferas nacionais.
4.2.1 A atualidade do refúgio nos dois contextos pesquisados: uma análise estatística
Antes de caracterizar a população de solicitantes de refúgio e de refugiados na França e no Brasil no momento em que foi realizada a pesquisa de campo, percebe-se como importante inseri- la no contexto mais amplo, referente a esse fenômeno no mundo contemporâneo. Segundo o relatório estatístico do HCR (2013) sobre as tendências globais de 2012, o grupo total de desenraizados não era tão numeroso em 18 anos, atingindo a marca de 45.2 milhões de pessoas, das quais 15.4 milhões eram refugiadas, 28.8 milhões eram deslocadas internas e 937 mil eram solicitantes de refúgio. Em 2013, de acordo com o relatório mais atual do HCR (2014), esse total aumentou para 51.2 milhões de pessoas, das quais 16.7 milhões são refugiadas, 33.3 milhões são deslocadas internas e 1.2 milhões são solicitantes de refúgio.
A transformação da realidade global do refúgio, anunciada na sessão anterior, trouxe consequências para a distribuição de refugiados pelos diversos continentes, com uma maior parte localizando-se nos países em desenvolvimento (principalmente, nos territórios vizinhos onde se desenrola a perseguição, o que faz destacar a África e a Ásia) e uma menor parte nos países desenvolvidos (América do Norte e Europa). De acordo com os dados do HCR (2013), referentes
ao ano de 2012, mais de 80% da população refugiada foi acolhida pelos países em desenvolvimento, superando a alta taxa de 70% que já se apresentava nos dez anos anteriores. No último relatório do HCR (2014), referente ao ano de 2013, essa porcentagem saltou para 86%. Em 2012, o Paquistão era o país que mais acolhia refugiados no mundo (1.6 milhão), sendo seguido pela República Islâmica do Irã (862.200). Em 2013, essas primeiras posições se mantiveram inalteradas com 1.6 milhão de refugiados no Paquistão e 857.400 refugiados no Irã. Nesses dois anos, a grande maioria (95%) dos migrantes que se encontrava sob a proteção desses dois países era proveniente do Afeganistão, origem também de boa parte dos refugiados no mundo (mais de 2.5 milhões). Em 2012, Somália, Iraque, República Árabe da Síria e Sudão compunham os países subsequentes em termos de origem da população refugiada global. Em 2013, o ranking de países subsequentes foi parcialmente alterado para República Árabe da Síria, Somália, Sudão e República Democrática do Congo.
Nesse cenário, a tradição francesa (no que se refere à recepção de refugiados) explica o contraste estatístico revelado na comparação da quantidade e da diversidade de origens desses migrantes em relação ao território brasileiro. Segundo os dados de 2012, divulgados pelo HCR (2013), a França era responsável por acolher 217.865 refugiados que eram provenientes de 109 países distintos, dentre os quais os mais representativos eram Sri Lanka, Camboja, República Democrática do Congo, Rússia e Turquia (UNHCR, 2013). Em 2013, o número de refugiados aumentou para 232.487 (HCR, 2014) e a Sérvia passou a integrar a lista dos principais países de origem, logo acima da Turquia. No Brasil, conforme indicam os dados apresentados pelo CONARE e formalizados pelo ACNUR (2014), apesar de menor, a população de refugiados vem crescendo de forma acelerada, alcançando a marca de 4.689 aprovações de pedidos em 2012 e 5.256 em 201347. Até o ano de 2012, esses migrantes eram originários de 79 países diferentes, dentre os quais, Angola, Colômbia, República Democrática do Congo e Iraque eram os mais representativos. Esse perfil, entretanto tem sofrido uma mudança, uma vez que o Brasil adotou, recentemente, uma cláusula de cessação48 aplicável aos refugiados angolanos e liberianos. Além
47 Esse número vem crescendo ainda mais. No relatório parcial feito em outubro de 2014 (ACNUR, 2014), o total de
refugiados reconhecidos no Brasil chegou a 7.289.
48 De acordo com o HCR (2013), o Brasil foi o primeiro país da América Latina e fora da África a adotar essa
recomendação internacional. Conforme portaria do Ministério da Justiça, esses angolanos estão recebendo, em substituição ao status de refugiado, a autorização para residirem permanentemente em território brasileiro (ACNUR, 2014). Para maiores informações sobre esse processo, ver o capítulo 6.
disso, o conflito mais recente no Oriente Médio resultou na chegada de um grande contingente de sírios, que passaram a compor o grupo de refugiados mais expressivo em território brasileiro a partir de 2013. Essa estatística não compreende os, aproximadamente, 6.000 haitianos, que chegaram ao Brasil desde o terremoto de 2010, e que receberam vistos de residência permanente, atribuídos pelo Conselho Nacional de Imigração (CNIg) por motivos humanitários.
No que se refere ao número de pedidos de refúgio, a diferença entre os dois contextos pesquisados também é grande. Apesar do fechamento de suas fronteiras, a França continua recebendo uma grande quantidade de migrantes em situação de perseguição, chegando a ocupar, tanto em 2012 quanto em 2013, o quarto lugar dentre os países que mais receberam solicitações para esse tipo de proteção, com 55.100 novos dossiês em 2012 e 60.200 novos dossiês em 2013 (HCR, 2013, 2014).49 No que se refere às solicitações ao Estado brasileiro, o número de dossiês tem aumentado significativamente, passando de 566 em 2010, para 1138 em 2011, 2008 em 2012 e 5882 em 201350 (ACNUR, 2014).
Mais especificamente, no que diz respeito à realidade das mulheres no refúgio, as estatísticas divulgadas internacionalmente, como também as informadas pelos órgãos nacionais dos dois países estudados, não oferecem tantos detalhes. A partir dos estudos de Freedman (2004, 2008), é possível compreender que a falta de complexidade dessas estatísticas específicas reflete a história de desinteresse e de não valorização das questões de gênero da parte das pesquisas sobre as mulheres migrantes, como também das autoridades nacionais e internacionais. Para remediar essa falta de visibilidade concedida às refugiadas, alguns pesquisadores destacaram a importância numérica feminina na população total do refúgio, enfatizando que, associadas às crianças, as mulheres constituiriam o maior percentual. Esse tipo de argumento, porém, foi criticado por outros pesquisadores que alertaram para o risco de, por meio desse raciocínio, favorecerem-se as imagens estereotipadas da mulher como sujeito reduzido à ideia de mãe e de vítima vulnerável. Recentemente, os representantes nacionais e internacionais começaram a dedicar mais atenção ao gênero na produção de dados quantitativos sobre o refúgio. Entretanto, as estatísticas atuais ainda não informam características importantes e, em algumas vezes, mascaram diferenças.
49 Em 2012 e em 2013, os países que mais receberam solicitações foram Estados Unidos, Alemanha e África da Sul. 50 Em outubro de 2014, o número de solicitações ao Brasil já tinha saltado para 8.302 (ACNUR, 2014).
Nesse contexto, mulheres e meninas correspondem a 48% da população de refugiados em 2012 (HCR, 2013) e 49% em 2013 (HCR, 2014). Essa taxa global, porém, não revela as particularidades das diferentes regiões que concedem proteção. De acordo com Freedman (2008), em alguns campos de concentração na África, por exemplo, a grande maioria dos migrantes refugiados é formada por mulheres, principalmente, quando esses espaços são o resultado de um deslocamento motivado por uma guerra civil, fenômeno no qual os homens são os principais combatentes.
Se essa é a realidade nos países do Sul, o mesmo contexto não se verifica nos países do norte. Na França, especificamente, a partir de 2001, o número de mulheres solicitantes de refúgio foi aumentando, mas continuou sempre inferior à quantidade de homens. Em 2012, a taxa de pedidos femininos correspondeu a aproximadamente 37% dos casos gerais (OFPRA, 2013) ao passo que em 2013, esse contingente representou 35,9% do total de solicitações (OFPRA, 2014). No Brasil, a proporção de mulheres em situação de refúgio também é menor em relação à fatia masculina. Nos anos de 2010 e 2011, 20% dos solicitantes eram de mulheres. Em 2012, houve