O Governo brasileiro, juntamente com a comunidade internacional tem participado dos debates concernentes ao Haiti no âmbito da Organização dos Estados Americanos (OEA) e do Conselho de Segurança da ONU desde a década de 1990. Porém, durante a década de 1990, o envolvimento brasileiro não foi concretizado em termos da mobilização de tropas ou especialistas. Tal fato pode ter relação com a divergência de posições com os EUA e outros países que apoiavam a intervenção militar por parte da comunidade internacional para que a ordem democrática no Haiti fosse restaurada.
A tese norte americana de que se tratava de uma ameaça à paz e à segurança internacionais prevaleceu sobre os dispositivos interamericanos, os quais deveriam ter sido priorizados segundo a posição brasileira. O processo que envolveu a criação da
Multinational Force (MNF) e da United Nations Mission in Haiti (UNMIH) em 1994
consistiu na primeira ocasião em que uso da força por parte das Nações Unidas foi sancionado contra um país americano, além de criar precedente ao estipular o uso de todos os meios necessários para restabelecer no poder um presidente democraticamente eleito. Além disso, foi a primeira vez em que se delegou a um país, no caso os EUA, o comando de uma força multinacional com base no Capítulo VII da Carta no lugar das próprias Nações Unidas.
A decisão bem-sucedida por parte dos EUA de alçar a crise haitiana ao CSNU ilustra a debilidade do sistema interamericano em conferir um sentido operacional ao Compromisso de Santiago e à Resolução 1080 da Assembleia Geral da OEA, o que demonstra a deterioração do sistema de segurança interamericano. Segundo Patriota (1998,
p. 129), em um primeiro momento, a crise haitiana contribuía indiretamente para congregar o sistema interamericano em torno de sua reencontrada vocação democrática. Todavia, a transferência da questão para o Conselho de Segurança da ONU acabaria por cindir o hemisfério em um grupo de países partidários da intervenção militar e outro grupo que ou contemplaria aquela alternativa com reservas, ou se oporia a ela, em nome do apego da região aos preceitos da não intervenção nos assuntos internos dos Estados e da solução pacífica das controvérsias. Entre os primeiros se encontravam os EUA apoiados pela Argentina e pelos caribenhos anglófonos; entre os demais estavam Brasil, Cuba, México, Uruguai e Venezuela para citar apenas os que se expressaram publicamente na sessão de 31 de julho de 1994 do Conselho de Segurança, a sessão que adotou a resolução 940, com abstenção do Brasil e da China.
Apesar da Resolução 940 reconhecer “o caráter único da atual situação no Haiti e de da sua grave, complexa e extraordinária natureza, a qual necessita uma resposta excepcional”27, tese defendida pela representação brasileira, construíram-se precedentes importantes para a atuação do CSNU, principalmente quanto ao alargamento das questões que conjugam uma ameaça à paz e à segurança internacionais e que demandariam intervenção por parte das Nações Unidas. Com efeito, mesmo em 2004 quando a ação dos EUA foi no sentido de conduzir ao exílio o ex-Presidente Aristide diante da crise político- institucional no Haiti, o encaminhamento da questão foi similar às ações tomadas em 1994, qual seja, a constituição de uma força multinacional seguida por uma missão de paz das Nações Unidas autorizada e regulada com base no Capítulo VII da Carta, visando a restauração da ordem democrática e a manutenção de um ambiente seguro e estável.
Ao aderir ao conjunto de ações e medidas do CSNU com relação ao Haiti em 2004, o Governo brasileiro legitima em sua política externa o uso da força para solução de crise político-institucional em um país membro das Nações Unidas. É importante lembrar que em 1994 a retórica do Governo brasileiro havia se concentrado exatamente na denúncia do caráter coercitivo da missão de paz e no fato da MNF não estar satisfatoriamente supervisionada pelas Nações Unidas. Entretanto, em 2004, houve uma inflexão da política brasileira com relação ao Haiti e o País decidiu participar e exercer o comando militar da MINUSTAH.
27
...“the unique character of the present situation in Haiti and its deteriorating, complex and extraordinary nature, requiring an exceptional response”, S/RES/940 (1994). Disponível em:
http://www.un.org/docs/scres/1994/scres94.htm. Acessado em: 25 de abril de 2013.
91
O discurso diplomático quanto à participação de tropas brasileiras na MINUSTAH destacou um propalado dever de solidariedade e interesse comum da região para que se prevalecesse um clima de paz, democracia e desenvolvimento. Dessa forma, a participação na MINUSTAH estaria circunscrita à não indiferença do Governo brasileiro para com a crise haitiana. A não indiferença consiste em, diante de sinais de crise política e social em algum país, manifestar a disposição de colaborar para sua superação se assim convocados (PAROLA, 2007, p. 437-438). Tal instrumento consiste em um artifício diplomático para circunscrever o Artigo 4º da Constituição Federal que regula as relações internacionais do Brasil e que prescreve a não intervenção como princípio orientador da política externa brasileira. As teses da solidariedade e da não indiferença, em certa medida, atualizam o discurso brasileiro quanto ao paradigma prevalecente da securitização, discutido anteriormente em termos da crescente mobilização de operações de estabilização. Até então, a tendência era do envolvimento brasileiro apenas em missões de paz reguladas pelo Capítulo VI da Carta, ou seja, em missões não coercitivas.
A MINUSTAH é a primeira OMP majoritariamente regulada pelo Capítulo VII da Carta da ONU da qual o Brasil participa empregando o uso da força no nível tático. A interpretação que foi dada ao Artigo 4º da Constituição Federal quanto a não intervenção foi a de que houve consentimento do Estado haitiano para mobilização de forças internacionais mandadas pelas Nações Unidas. Em outras palavras, houve consentimento no nível político e permissão para que as tropas brasileiras empregassem a força no nível tático. Ou seja, a imposição da paz está vinculada ao combate das gangues e forças desestabilizadoras da governança hatiana. Na interpretação brasileira não há imposição da paz no nível político, razão pela qual as tropas brasileiras receberam permissão do Congresso para serem mobilizadas.
O mandato da MINUSTAH foi originalmente criado pela Resolução 1542 de 30 de abril de 2004 do Conselho de Segurança. Na referida resolução, o CSNU observa a existência de desafios para a estabilidade política, social e econômica do Haiti e determina que esta situação continua a constituir uma ameaça à paz e à segurança internacionais na região. Decide-se, então, criar a MINUSTAH e a estipular a transferência de autoridade da
Multinational Interim Force (MIF) para a MINUSTAH a partir de 1 de junho de 2004. A
manutenção de um ambiente seguro e estável a partir do qual o processo constitucional e político possa ter lugar no Haiti é regulada pelo Capítulo VII da Carta. Ao longo dos anos,
o conceito das operações e o uso da força autorizado pelo CSNU foram modificados por outras resoluções com o objetivo de adaptar a missão a mudanças das circunstâncias no terreno e da evolução da situação de segurança e dos fatores socioeconômicos e políticos no Haiti.