O marco legal brasileiro sobre refugiados ocorre em 1997, com a lei 9474. Jubilut (2007) define a lei como um sistema lógico, justo e atual para a concessão de refúgio, mas também aponta alguns aspectos que podem ser vistos como problemáticos e que implicam necessidade de melhoras e aperfeiçoamento no sistema. Por exemplo, a lei estipula que o processo de pedido de refúgio é gratuito e tem caráter urgente98, mas não impõe prazos para as decisões, o que pode levar à demora.
Entretanto, a crítica que nos interesse nesse trabalho, refere-se aos direitos econômicos, sociais e culturais dos refugiados, que não estão expressos diretamente na lei, que apenas se refere aos direitos da Convenção de 51 e aos direitos dos estrangeiros no Brasil – o que pode implicar lapsos de regulamentação para esta proteção complementar (fundamental para a assistência e ações para a “integração local”99) caso haja modificações nos
instrumentos internacionais. (JUBILUT, 2006, p.34).
Para CARLET; MILESI (2006) a Lei 9.474/97, além de ser um avanço no Direito Internacional dos Refugiados, constituiu-se também numa política pública de amplo significado nesta causa. O amadurecimento da temática e o debate sobre a importância do acesso dos refugiados à educação, ao trabalho, à saúde, à moradia, ao lazer, significam que o Brasil vem reconhecendo, em termos legais e teóricos, a necessidade de implantação de políticas públicas específicas e a possibilidade de acesso dos refugiados às políticas existentes, conforme a
98 Cf. artigo 47 (“Os processos de reconhecimento da condição de refugiado sério gratuitos e terão caráter urgente”). 99 Outras considerações sobre as políticas públicas, as ações institucionais e a efetivação dos direitos dos refugiados serão
disposição constitucional de tratamento paritário entre nacionais e estrangeiros residentes no país.
As inovações100 da Lei em sete pontos:
- A proteção internacional dos refugiados se assume como uma política de Estado: O governo brasileiro materializa normas e regras sobre o refúgio em suas instituições;
- Incorporação de uma definição de refugiado mais ampla através do inciso III: A lei acrescenta à definição da Convenção de 1951, ao reconhecer como refugiado também todo indivíduo que devido a grave e generalizada violação de direitos humanos é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país;
- Estabelecimento de um órgão colegiado (CONARE) para a determinação da condição de refugiado: Através de um sistema tripartite entre Governo, Sociedade Civil e Organismo Internacional são analisados os casos de refúgio;
- Participação de representantes da sociedade civil :Embora seja apenas um único representante da sociedade civil, cabe destacar o protagonismo e transparência ao processo de determinação da condição de refugiado;
100 Muitos são os especialistas, diplomatas, políticos e ativistas que destacam esse pioneirismo brasileiro no
reconhecimento aos refugiados. Para citarmos apenas uma fonte, ficamos com a de António Guterres, o Alto Comissário das Nações Unidas para os Refugiados, que afirmou em visita ao país, em 2005, que “O Brasil é um país de asilo e exemplo de comportamento generoso e solidário”. (FONTE: http://www.acnur.org/t3/portugues/informacao-geral/o-acnur- no-brasil/)
- Regulação dos direitos e obrigações dos refugiados, incluindo o direito ao trabalho para os solicitantes de refúgio: Ao chegar ao Brasil, os solicitantes de refugio (e sua família) têm direito a documentos provisórios de identidade; permissão de residência provisória no país; e têm direito de trabalhar no país ainda na condição de solicitante de refúgio através de documento provisório de trabalho, antes da decisão final sobre o reconhecimento do estatuto de refugiado101;
- Assistência administrativa para os refugiados: Papel exercido pelo CONARE de orientar e coordenar as ações necessárias à eficácia da proteção, assistência102 e apoio jurídico aos refugiados103; e
- Busca de soluções duradouras e a participação do Brasil como país emergente de reassentamento: O Brasil passa a fazer parte de um pequeno grupo de países que aceitam refugiados reassentados em seu território.
Assim, a aprovação da Lei 9.474/97, como destacam Milesi e Carlet (2006), representou um marco histórico na legislação de proteção aos direitos dos refugiados, na medida em que resultou da ação conjunta do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR) e de mais de 40 entidades
101 “Artigo 21: Recebida a solicitação de refúgio, o Departamento de Polícia Federal emitirá protocolo em favor do
solicitante e de seu grupo familiar que se encontre no território nacional, o qual autorizará a estada até decisão final do processo.
1º - O protocolo permitirá ao Ministério do Trabalho expedir a carteira de trabalho provisória, para o exercício de atividades remuneradas no país.
2º - No protocolo do solicitante de refúgio serão mencionados, por averbamento, os menores de quatorze anos.
Artigo 22: Enquanto estiver pendente o processo relativo à solicitação de refúgio, ao peticionário será aplicável a legislação sobre estrangeiros, respeitadas as disposições específicas nesta lei” (BRASIL, 2010).
102 Caracterização da Assistência aos Refugiados tal como apresentada no site do MJ / CONARE). “A integração local dos
refugiados é feita por ONGs como as Cáritas Arquidiocesanas de São Paulo e do Rio de Janeiro que, por meio de convênio celebrado com o Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados / ACNUR, administram os recursos destinados por aquele organismo aos programas referentes à inserção destas pessoas na comunidade de acolhida. Os refugiados, assim como os solicitantes de refúgio, têm acesso ao SUS e à Educação Pública. A identificação profissional é disponibilizada aos refugiados e aos solicitantes, estes até o final da tramitação de seu pedido”.
componentes da sociedade civil, dentre elas a Conferência Nacional dos Bispos do Brasil, a Ordem dos Advogados do Brasil e as Congregações Scalabrinianas.
A Lei 9.474 de 1997104 incorpora tanto os motivos clássicos de refúgio da Convenção de 1951, quanto os motivos ampliados da Declaração de Cartagena de 1984.
Artigo 1º - Será reconhecido como refugiado todo indivíduo que:
I – devido a fundados temores de perseguição por motivos de raça, religião, nacionalidade, grupo social105 ou opiniões políticas, encontre-se fora de seu país de nacionalidade e não possa ou não queira acolher-se à proteção de tal país;
II – não tendo nacionalidade e estando fora do país onde antes teve a residência habitual, não possa ou não queira a ele regressar, em função das circunstâncias descritas no inciso anterior;
III – devido à grave e generalizada violação de direitos humanos106, é obrigado a deixar seu país de nacionalidade para buscar refúgio em outro país (BRASIL, 2010).
A lei brasileira é considerada uma das mais solidárias, avançada, moderna e inovadora do mundo (ANDRADE, MARCOLINI, 2002b; ACNUR, 2005b, LEÃO, 2007; GONZÁLEZ, 2010; JUBILUT, 2006; JUBILUT, CARNEIRO, 2011). Além das sete inovações destacadas, e da ampliação do conceito de refúgio, vale ressaltar ainda o direito da reunificação familiar107.
104 O texto legal foi organizado da seguinte maneira: o primeiro título trata dos aspectos que caracterizam o refugiado e seu
estatuto (conceito, extensão, exclusão e condição de refugiado); o segundo título trata do ingresso no território nacional e do pedido de refúgio; o terceiro título trata do Comitê Nacional para os Refugiados (composição e funções); o quarto título trata do procedimento de refúgio (e suas fases); o quinto título trata dos efeitos do reconhecimento do estatuto de refugiado sobre a extradição e expulsão; o sexto título trata da cessação e perda da condição de refugiado; o sétimo título trata das soluções duráveis (repatriamento, integração local e reassentamento); e o oitavo título traz disposições finais (BRASIL, 2010).
105 Atualmente, na categoria ‘grupo social’, vêm sendo contemplados segmentos de grupos considerados de risco e
vulneráveis, dentre os quais, mulheres e homossexuais. Assim, ameaças ou efetivas perseguições baseadas em gênero e sexualidade passaram a ser abrangidas como motivo de refúgio com base nessa categoria (LEÃO, 2007).
106 Grave e generalizada violação de direitos humanos tem sido considerada pelo CONARE quando três condições são
preenchidas: “1) a total incapacidade de ação, ou mesmo a inexistência de entes conformadores de um Estado Democrático de Direito, como podem ser as instituições representativas do Poder Executivo, Legislativo e Judiciário de um Estado qualquer. Ou seja, a dificuldade mesmo em se identificar a existência de um Estado, tal qual conceituado pelo Direito Internacional Público, em um território específico; 2) a observação da falta de uma paz estável e duradoura; 3) o reconhecimento, por parte da comunidade internacional, de que o Estado ou o território em questão se encontra em uma situação de grave e generalizada violação de direitos humanos” (LEÃO, 2010, p. 89). Mesmo no caso de deslocamento provocado por grave e generalizada violação de direitos humanos, tanto o CONARE como o ACNUR entendem que o solicitante deve demonstrar a existência de fundado temor de perseguição para ter o refúgio reconhecido (LEÃO, 2007; GODOY, 2011).
107 “Artigo 2º: Os efeitos da condição dos refugiados serão extensivos ao cônjuge, aos ascendentes e descendentes, assim
No Quadro 6, apresentamos um resumo das principais características do refúgio no Brasil, descritas nesse trabalho.
Quadro 6: Refugiados no Brasil: principais características
Definição de refúgio Definição mais ampla, que agrupa tanto instrumentos internacionais quanto regionais preocupados com a violação de direitos humanos. Instrumentos
internacionais de proteção de refugiados
Convenção de 1951 (adoção em 1960) e Protocolo de 1967 (adoção em 1972).
Instrumentosregionais Declaração de Cartagena de 1984 (adoção em 1990).
Instrumentonacional Constituição Federal de 1988, Lei 9.474 de 1997
Órgão competente para reconhecimento do
estatuto de refúgio CONARE (Comitê Nacional de Refugiados) / Ministério da Justiça. Análise do caso e
processo decisório de concessão ou não de refúgio
CONARE (representantes ministeriais, sociedade civil e ACNUR sem direito a voto); mecanismo de funcionamento tripartite.
Assistência e Integração
dos refugiados Ong´s com parcerias do poder público e/ou do ACNUR. Contribuição financeira
do governo brasileiro
para o ACNUR USD 3,636,00 (2012)
Fonte: Elaboração própria, com base em dados do ACNUR (2013).
É importante salientar que o Brasil é signatário dos principais tratados internacionais na temática. Como se pode notar, o contexto geral indica que o Brasil tem um aparato jurídico-formal amplo e avançado na temática do refúgio, mas, ainda aponta poucos recursos. Ademais, no Quadro 6 fica evidente o CONARE como instituição super-representada.
em território nacional” (BRASIL, 2010). Em 1998, a resolução normativa n. 4 do CONARE estipulou que seriam considerados como dependentes: o cônjuge; as/os filha/os solteiras/os menores de 21 anos, naturais ou adotivos, ou maiores quando não puderem prover o próprio sustento; os ascendentes; as/os irmãs/os, netas/os, bisnetas/os, sobrinhas/os, se órfãs/ãos, solteiros e menores de 21 anos, ou de qualquer idade, quando não puderem prover o próprio sustento. A resolução também equiparou ao órfão o menor cujos pais se encontrassem presos ou desaparecidos (CONARE, 2010d).