São os Estados-nação74 que lidam com as migrações internacionais, incluindo as forçadas, a partir do enfoque em sua soberania75, à medida que possuem
legitimidade para gerir a população que se encontra nos limites de seu território, bem como para controlar a entrada e saída através das fronteiras, com base no monopólio do uso da força (WEBER, 2009; KEOHANE, 1989; HOLLIFIELD, 2000, 2004, 2005; ZOLGBERG, 1999). Ao regular as migrações internacionais,
74Partimos aqui da definição weberiana de Estado. Segundo o autor: “Por Estado entender-se-á uma função institucional
política, quando e na medida em que o seu quadro administrativo reclama com êxito o monopólio legítimo da coação física para a manutenção das ordenações [...]. É conveniente definir o conceito de Estado como correspondência com o seu tipo moderno [...]. O que caracteriza formalmente o Estado hodierno é uma ordem administrativa e jurídica que pode modificar-se mediante estatutos, pela qual se orienta a utilidade da ação associativa do quadro administrativo (igualmente regido por estatutos) e que reclama validade não só perante os membros da associação – nela integrados essencialmente por nascimento – mas, num âmbito vasto, em relação a toda ação ocorrida no território dominado (portanto, de harmonia com a instituição territorial). Mas, além disso, é característico que exista violência legítima na medida em que a ordenação estatal a permita ou prescreva [...]” (WEBER, 2009).
75Segundo Rousseau (2009) a soberania é indivisível na mesma razão em que é inalienável, pois a vontade ou é geral, ou
não é; ou é a do corpo do povo, ou somente de uma parte. Para aproximar o conceito do objeto de pesquisa, entende-se que junto com o povo e o território, a soberania é um dos elementos essenciais do Estado. Para REIS (2007) Internamente, a soberania é definida "como o direito incontestado e exclusivo de supremacia para governar e representar a fonte última da lei e da autoridade política sobre a população no território delimitado" assim, os Estados são associações que, entre outras características, têm o monopólio da legitimidade da mobilidade, que é considerado um dos fundamentos da soberania do Estado. Citando Torpey (2003), os Estados modernos e o sistema internacional de Estados do qual eles são parte, expropriaram do indivíduo e das entidades privadas, [...], os meios legítimos de movimentos através das fronteiras internacionais.
instituindo regras de entrada e saída, os Estados pretendem controlar os fluxos através das fronteiras nacionais. Contudo, devido à certa porosidade que elas mantêm, nem sempre o controle territorial resulta totalmente eficaz, de modo que estrangeiros, inclusive indesejáveis, podem ser bem sucedidos ao tentar romper essa barreira (REIS, 2002). Em contrapartida, podem incentivar a entrada de estrangeiros, com base em critérios de seleção, guiados por interesses relacionados com identidade cultural ou, ainda, questões demográficas, econômicas ou políticas (DUMMETT, 2001; ZOLGBERG, 1999; WEINER, 1996).
No Brasil, desde os anos 1930, a política de imigração76 do governo Vargas (1930-1945) adotou medidas de restrição à entrada de estrangeiros, diante do contexto econômico de crise de 1929. Até 1930 tivemos uma considerável entrada de migrantes, mas a política migratória restritiva estabelecida pela Constituição de 193777no governo Vargas, provocou a queda na entrada de imigrantes em território brasileiro, culminando, inclusive, com a suspensão dos fluxos migratórios para o Brasil em 1941 (ANDRADE, 2005).
Ainda em seu governo, em 1945 a política imigratória brasileira era guiada pela “[...] dupla finalidade de proteger os interesses do trabalhador nacional e desenvolver a imigração que for fator de progresso para o país”. Assim surge a cota migratória: “a cota de dois por cento sobre o número dos respectivos nacionais que entraram no Brasil desde 1 de janeiro de 1884 até 31 de dezembro de 1933”. A admissão de imigrantes também se regulava pela “[...] necessidade de preservar e desenvolver, na composição étnica da população, as
76 O termo política de imigração abrange um amplo espectro de distintas políticas nacionais. (SASSEN, 1996, p.63). 77 A Constituição Brasileira de 1937 foi a primeira republicana autoritária que o Brasil teve, atendendo a interesses de
características mais convenientes da sua ascendência europeia”78, com o objetivo
de “atender à necessidade de mão de obra” (BRASIL, 1945). Ou seja, as questões domésticas eram determinantes para a admissão de estrangeiros.
Com o fim da Segunda Guerra Mundial (1939-1945), o tema dos refugiados ganha projeção internacional devido ao enorme número de pessoas deslocadas de seus países de origem no interior da Europa. Só na Alemanha havia mais de 11,3 milhões de trabalhadores forçados e pessoas deslocadas (HOBSBAWN, 1995). Nesse ínterim, em 1938 foi criado o Comitê Intergovernamental para os Refugiados (CIR), como uma organização internacional independente. Suas funções limitavam-se à negociação com autoridades alemãs no sentido de se obter uma emigração organizada (ANDRADE, 2006). E em 1943 é estabelecida a Administração das Nações Unidas para o Auxílio e Restabelecimento (ANUAR), organização que passou a prestar auxílio para pessoas que, por motivo da guerra, precisaram se deslocar.
Após o fim da II Guerra Mundial é que os primeiros refugiados, deslocados e apátridas79 são acolhidos no Brasil. Em 1946, durante o governo Dutra80 (1946- 1951), firmou-se um acordo, por meio do Decreto-Lei 9.534/46, para recepção de europeus, que seriam dirigidos a trabalhos agrícolas e industriais (BRASIL, 1946). Assim, o primeiro registro de que o governo brasileiro começou a receber refugiados ocorreu em maio de 1947. São Paulo foi o estado que mais acolheu refugiados, aproximadamente 51% do contingente total recebido pelo país. Eles
78 A ideia de que o Brasil constituía uma nação composta por raças miscigenadas e que, através de um Processo de
cruzamento, ocorreria um ‘embranquecimento’ populacional era vigente desde os anos 1930. A questão racial se ancorava em argumentos teórico-científicos e fundamentava a construção de um projeto político de nação situado historicamente (SCHWARCZ, 2007).
79 Arendt (1989, p. 310) assim descrevia a condição de apátrida: “o mais recente fenômeno de massas da história
contemporânea, (...) a existência de um novo grupo humano, em contínuo crescimento, constituído de pessoas sem Estado, grupo sintomático do mundo após a Segunda Guerra Mundial”.
eram recebidos em abrigos e hospedarias estatais (SALLES, 2004). Paiva (2000) destaca que o governo brasileiro facilitava então a vinda para o Brasil de refugiados com um perfil específico, obedecendo a uma lógica econômica de necessidade de mão de obra qualificada para os setores em expansão. O estado de São Paulo81 ingressou nessa rota migratória, tornando-se o principal polo receptor de migrantes estrangeiros.
Ainda em 1946, a Comissão Preparatória da Organização Internacional para os Refugiados (CPOIR) foi estabelecida após o fim do CIR e da ANUAR e até a existência oficial da OIR82 em 1947passando a funcionar em 1948, quando também é celebrada a Declaração Universal dos Direitos do Homem pela ONU83 (1948). A CPOIR garantia que o tratamento dado aos refugiados no Brasil não deveria ser inferior ao concedido aos imigrantes e o governo deveria se esforçar para conferir tratamento também não inferior ao dispensado ao trabalhador nacional (ARQUIVO HISTÓRICO DO ITAMARATY, SECRETARIA DE ESTADO DAS RELAÇÕES EXTERIORES, 1948, MOREIRA, 2012).
A OIR era então “[...] encarregada da repatriação dos refugiados na Europa ou, como era o caso da grande maioria, de reassentá-los em outros países” (PAIVA, 2000, p. 27).Consistia numa agência especializada não permanente da ONU, que se ocuparia dos problemas residuais dos refugiados gerados pela Segunda Guerra Mundial e, em razão disso, trabalharia apenas com aqueles de origem europeia (ACNUR, 2000a; ANDRADE, 1996a).
81 São Paulo se desenvolvia com o complexo industrial, sobretudo os setores automobilístico e metal mecânico, e a
cafeicultura em fase de modernização (SALLES, 2002).
82 Fazia-se necessário que, ao menos, 15 Estados ratificassem a Constituição da OIR para que esta organização
começasse a funcionar, o que só ocorreu em agosto de 1948. Para maiores detalhes sobre o papel da ANUAR, do CIR e da OIR, ver: ANDRADE, 1996a, 2005, 2006.
Embora o Brasil não tenha se oficializado membro da OIR84, na prática milhares
de refugiados ingressaram no Brasil, conforme Quadro5:
Quadro 5: Número de refugiados recebidos no Brasil (1947 – 1950)
Levas por Período Refugiados
01/07/1947- 30/06/1948 3.526
01/07/1948- 30/06/1949 16.298
01/07/1949- 30/06/1950 4.011
Total 21.603
Fontes: ARQUIVO DO ITAMARATY, DELEGAÇÃO DO BRASIL JUNTO A OIR, 1949; Moreira(2012).
Segundo dados do Quadro 5, um total de 21.603 refugiados vieram para o Brasil (a maioria para São Paulo) entre 1947 e 1950, através de uma comissão mista datada de 1948 a partir da qual o governo brasileiro acordava o recebimento de uma quota de refugiados de guerra. Contudo estes refugiados não eram reconhecidos juridicamente e foram acolhidos como imigrantes85. O Brasil foi o
país da América Latina que mais acolheu refugiados provenientes da Europa após a Segunda Guerra Mundial (MILESI; MORONI, 1998; ANDRADE; MARCOLINI, 2001).
No Brasil, em um período de 20 anos e 2 governos (Vargas e Dutra) a política relacionada aos migrantes mesclava interesses nacionais e humanitários internacionais. Nesse sentido, alerta Harrell-Bond (1996) que a questão dos refugiados reflete a tensão entre imperativos políticos e obrigações humanitárias internacionais.
No cenário internacional a OIR teria vida breve, e após dois anos de funcionamento, em 1950, ela é substituída pelo Alto Comissariado das Nações
84Helio Lobo, diplomata brasileiro, defendia a integração do Brasil a um organismo de natureza humanitária e realçava o
fato de ser o refugiado um “magnífico imigrante”, de modo que seu recebimento traria vantagens para o Brasil (ARQUIVO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS, 1948; MOREIRA, 2012).
Unidas para os Refugiados (ACNUR)86. Vários autores tem uma visão crítica
(LOESCHER, 2001; HATHAWAY,1991; EHYNDMAN, 2000) onde interpretam a agência da ONU como um ator político, que sobrevive de doações e interesses dos países ricos e portanto dependente dos mesmos e com baixa autonomia.
A Convenção de 5187é o marco jurídico internacional sobre o temae foi assinada pelo governo brasileiro em 1952, mas a aprovação pelo Parlamento só viria em 1960, com o Decreto Legislativo n. 11/60 onde o Brasil entrega na ONU o instrumento legal de ratificação da Convenção sobre Refugiados de 1951 (BRASIL, 1960). E somente em 1972, através do presidente Médici (1969-1974), o Brasil aderiu ao protocolo de 1967, que eliminou a reserva temporal do artigo 1º da Convenção de 1951, mas manteve a reserva geográfica88.
O Protocolo de 1967 é que suprimiu as reservas geográfica e temporal contidas na Convenção de 1951. Foi assinado pelo Brasil e internalizado através do Decreto 70.946 de 7 de agosto de 1972. Apesar disso a postura adotada pelo governo brasileiro continuava contrária às recomendações do Protocolo, mantendo-se a reserva geográfica, atitude que se prolongou até a década de 1990 (BARBOSA ;HORA, 2006; JUBILUT, 2007).
Como destaca Conley (1993), estas duas restrições (temporal e geográfica) contidas na Convenção refletiam a concepção de que os refugiados constituíam um problema temporário do continente europeu, que havia sido gerado pela
86 Ficaram excluídos de seu mandato os palestinos, que seriam assistidos no Líbano, na Síria, Jordânia, Cisjordânia e
Faixa de Gaza, por outra agência específica: a United Nations Reliefand Works Agency for Palestinians Refugees (UNRWA), criada no ano anterior, no contexto de formação do Estado de Israel (ACNUR, 2000a).
87 Doze países assinaram a Convenção no momento de sua aprovação: Áustria, Bélgica, Colômbia, Dinamarca, Holanda,
Iugoslávia, Liechtenstein, Luxemburgo, Noruega, Reino Unido, Suécia e Suíça. Mas o instrumento internacional só entrou em vigor em 1954, após atingir seis ratificações de: República Federal da Alemanha, Bélgica, Dinamarca, Luxemburgo, Noruega e Reino Unido (ACNUR, 2000).
88 É apenas em 1989 que ocorre a revogação da reserva geográfica pelo país, e em 1990 ocorre a adesão total à
Convenção sobre refugiados de 1951. A regulamentação da documentação e da condição de refugiado no Brasil acontece em 1991 (AYDOS; BAENINGER; DOMINGUEZ, 2008).
guerra, e que, logo após esta, seria devidamente resolvido. Hathaway (1991) salienta que essas limitações eram estratégicas e motivadas por interesses políticos dos países ocidentais. Apesar das restrições e limitações, o estabelecimento das normas para lidar internacionalmente com a questão dos refugiados foi um marco importante.
Em 1970 no contexto latino americano, o acolhimento de refugiados no Brasil se dá devido à expansão de governos ditatoriais, mas, mesmo que configurado o fundado temor de perseguição política, o que vieram ao Brasil, não foram acolhidos sobre o status de refugiado. As razões que explicam isso são: a primeira é do ponto de vista jurídico: a reserva geográfica se manteve; a segunda é do ponto de vista político: o fato do próprio país acolhedor, estar sob o regime militar (ANDRADE; MARCOLINI, 2002). Assim, em toda América Latina vai se popularizar a condição de asilo89. Contudo, o Governo brasileiro, não desejoso de ter em seu território latino-americanos com a mesma coloração política daqueles que ele mesmo perseguia, optou por reassentar todos os que aqui chegassem em busca de proteção (ANDRADE; MARCOLINI, 2002).
Estima-se que cerca de 20 mil chilenos, bolivianos, argentinos e uruguaios passaram pelo Brasil neste período e foram ajudados a sair do Brasil e ser reassentados em outros países (ANDRADE; MARCOLINI, 2002). Eles eram acolhidos em grande maioria pela Cáritas de São Paulo e do Rio de Janeiro90, que a partir de 1977 com um escritório não oficial sediado no Rio de Janeiro, o
89 Os asilados surgem como categoria distinta dos refugiados particularmente na América Latina, em que o instituto do asilo
político (que pode assumir o tipo territorial ou diplomático) não se confunde com o instituto do refúgio. Muito embora na literatura internacional, ambos os termos (asylum, refuge) são empregados de maneira intercambiante (ALMEIDA, 2001; FRANCO, 2001; FERNANDEZ, 2003; SANTIAGO, 2003; JUBILUT, 2003; Idem, 2006; BARRETO, 2005; Idem, 2010; LEÃO, 2010).
90 A Cáritas Brasileira, através de suas sedes no RJ e em SP, é responsável por implementar e coordenar o Projeto de
ACNUR passa a atuar diretamente no país. A vinda do escritório do ACNUR para o Brasil nesse momento representou o fornecimento do status de refugiado (via mandato) para os latinos americanos através da Convenção de refugiados de 1951 e também através do reassentamento.
No que diz respeito aos direitos humanos, verificou-se, de modo geral, um recuo por parte da diplomacia brasileira no tratamento do tema, a partir dos anos setenta. As posições adotadas nos foros internacionais passaram a ser defensivas e isolacionistas (ALVES, 2003; TRINDADE, 2000).
Desde 1976, o Escritório do PNUD estava recebendo solicitações de refúgio de argentinos e chilenos (MOREIRA, 2012). Assim, em 1977, o ACNUR iniciou seus trabalhos no Brasil, em caráter emergencial e não oficial, pois o governo brasileiro não autorizou um escritório independente do ACNUR naquele momento, pois preferiam que fosse considerada como reforço ao Escritório do PNUD, numa base temporária (ARQUIVO DO ACNUR, ACNUR, 1976; PNUD, 1977; ARQUIVO DO ACNUR, ACNUR, 1977; Moreira, 2012). A atuação do ACNUR no Brasil se vinculava ao Escritório Regional para o Sul da América Latina, localizado em Buenos Aires (MILESI, ANDRADE, 2010). A primeira parceria operacional do ACNUR foi com a Cáritas Arquidiocesana para assistência aos solicitantes de refúgio e aos refugiados no Brasil (ARQUIVO DO ACNUR, ACNUR, 1977; Moreira 2012).
Em 1979 a Lei da Anistia (Lei n° 6.683), foi promulgada pelo Presidente Figueiredo (1979-1985) após mobilização social. A lei estabelecia a concessão de anistia a todos quantos, no período compreendido entre 2 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979, cometeram crimes políticos ou conexo com estes, crimes
eleitorais, aos que tiveram seus direitos políticos suspensos e aos servidores da Administração Direta e Indireta, de fundações vinculadas ao poder público, aos Servidores dos Poderes Legislativo e Judiciário, aos Militares e aos dirigentes e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos Institucionais e Complementares91.
Ainda no Governo Figueiredo (1979-1985), o Estatuto do Estrangeiro (Lei 6.815/80) entrou em vigor no Brasil e continua em vigor, sendo considerada uma lei defasada, que seguia a doutrina da segurança nacional, dos tempos que o país vivia sobre o regime militar. Esse instrumento define a situação jurídica do estrangeiro no Brasil a partir de considerações de “segurança nacional, organização institucional, interesses políticos, socioeconômicos e culturais do Brasil e defesa do trabalhador nacional” (BRASIL, 1980). A lei criou o Conselho Nacional de Imigração92 (CNIg), que funciona junto ao ministério do Trabalho e Emprego.A lei ainda está em vigor (2013) e é obsoleta, além de tratar a questão migratória de forma securitária (Segurança Nacional) e seletiva (mão de obra qualificada).
No momento da aprovação do Estatuto do Estrangeiro, não havia qualquer previsão sobre a inclusão do tema do refúgio na lei brasileira. Isso se explica na interpretação de Andrade (2010), de que não havia interesse em incorporar alguns itens sobre refugiados na Lei de Estrangeiros. O governo pretendia fazer
91 A última Anistia aprovada no Brasil foi em julho de 2009, beneficiando potencialmente todo o estrangeiro que entrou no
país até fevereiro de 2009. Devendo o estrangeiro pagar somente uma taxa. A legalização prevê carteira assinada, saúde pública, educação gratuita, acesso ao sistema bancário e ao crédito e o direito de ir e vir dentro do território. Essa é a quarta vez que o Brasil concede o benefício a estrangeiros que já moram no Brasil – houve anistias em 1980, 1988,
1998 e em 2009- onde quase 50 mil pessoas foram legalizadas. Ver em :
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6683compilada.htm
92 O Conselho Nacional de Imigração (CNIg) é um órgão colegiado, criado pela Lei 6.815/80, vinculado ao Ministério do
Trabalho e tem, desde a sua criação, suprido as deficiências do Estatuto do Estrangeiro, regulando, através de Resoluções Normativas, inúmeras situações que marcam a sociedade de hoje e as necessidades da vida dos migrantes da atualidade.
menção apenas ao asilo político, sobre o qual não incidia nenhum monitoramento realizado por organizações internacionais, o que possibilitava, assim, ter pleno controle sobre o procedimento (ANDRADE, 2010; MOREIRA, 2012).
Entretanto, os conflitos na América Latina nas décadas de 1970 e 1980 deram origem a mais de 2 milhões de refugiados e impulsionaram a elaboração de um instrumento regional de proteção aos refugiados (MOREIRA, 2005). Assim, em 1984 foi elaborada a Declaração de Cartagena93, que também estabeleceu uma definição ampliada de refugiado, incluindo:
[...] pessoas que deixaram seus países porque sua vida, segurança ou liberdade foram ameaçadas em decorrência da violência generalizada, agressão estrangeira, conflitos internos, violação massiva dos direitos humanos ou outras circunstâncias que perturbavam gravemente a ordem pública (DECLARAÇÃO, 2001. p.425).
Na década de 80, temos como marco a transição para a democracia e a Constituição de 1988 que proclamava os direitos humanos como o princípio norteador. A “Constituição Cidadã” foi responsável por intensificar a interação e a conjugação do Direito Internacional ao Direito Interno, fortalecendo a sistemática proteção dos direitos fundamentais. PIOVESAN chega a afirmar que “o texto de 1988, ao simbolizar a ruptura com o regime autoritário, empresta aos direitos e garantias ênfase extraordinária, situando-se como o documento mais avançado [...] na história constitucional do país” (PIOVESAN, 2008, p. 25).
93 Sobre essas diferentes leis internacionais, cabe destacar, resumidamente, que na Convenção de 1951 o conceito de
refugiado era restrito de modo espaço-temporal aos países europeus e aos grupos de pessoas atingidas pela Segunda Guerra Mundial; no Protocolo de 1967 essas reservas geográficas e temporais foram removidas; e na Declaração de Cartagena (1984) buscou-se ampliar o conceito para proteger também os refugiados da América, a partir da inclusão de novas causas promotoras de imigração forçada. A Declaração de Cartagena sobre os Refugiados representa a melhor tradição latino-americana em matéria de asilo e direitos humanos e constitui um instrumento fundamental para a proteção dos refugiados.
Para chegar a essa conclusão, Piovesan (2008) agrupa uma série de dispositivos que tecem a interação entre o Direito brasileiro e os tratados internacionais de direitos humanos94. Dentre eles, cabe destacar o art. 5, §§ 1º e 2º, os quais atribuem aos direitos enunciados em tratados internacionais o status de norma constitucional, incluindo-os no elenco dos direitos fundamentais garantidos, que possuem aplicabilidade imediata. Além disso, diferentemente dos tratados tradicionais (de temas diversos), os tratados internacionais de direitos humanos não necessitam da produção de um ato normativo nacional para que sejam incorporados ao nosso ordenamento jurídico, pois estes possuem incorporação automática, a partir do ato de ratificação.
As previsões legais presentes na Constituição serão de fundamental importância, para garantir acesso dos refugiados a direitos sociais e econômicos, pois, a Constituição garante em seu artigo 5º que todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade.
Jubilut (2007) possui interpretação semelhante:
A Constituição Federal de 1988 estipula a igualdade de direitos entre os brasileiros e os estrangeiros – incluindo-se os solicitantes de refúgio e os refugiados – do que se depreende que, salvo as exceções nele previstas, este documento coloca o ordenamento jurídico nacional, com
94 Para Piovesan (2001, pp. 28-29) o conceito de Direitos Humanos aponta para uma pluralidade de significados porquanto
está ligado a diferentes momentos históricos, e suposto que os direitos humanos não são um dado, mas uma invenção humana em constante processo de construção e reconstrução. Na chamada concepção contemporânea, que surgiu no período posterior à 2ª Guerra Mundial, os Direitos Humanos passaram a ser reconstruídos sob um novo paradigma ético a orientar a ordem internacional contemporânea, baseado na ideia de universalidade e indivisibilidade desses direitos. Por universalidade entende-se que a condição de pessoa é requisito único e mais que suficiente para se reconhecer e