Politiske endringsstrategier

Houve um momento, no decorrer da década de 70, em que o movimento urbanístico começou a plantar bananeira e a virar do avesso; pareceu mesmo, por vezes, durante os anos 80, estar à beira da autodestruição PETER HALL Cidades do Amanhã, 2007

As transformações nas matrizes teóricas e práticas que fundam o planejamento e o projeto urbanos nas últimas décadas do século XX e início do XXI vinculam-se, no plano da expansão do capitalismo mundial, ao protagonismo das grandes corporações multinacionais e às dificuldades enfrentadas por elas para manter a expansão quando da saturação dos mercados internos dos países desenvolvidos em meados dos anos 60.

Sobre a condição das empresas neste quadro de crise, Harvey comenta:

“ As corporações viram-se com muita capacidade excedente inutilizável (...) em condição de intensificação da competição (...). Isso as obrigou a entrar num período de racionalização, reestruturação e intensificação do controle do trabalho (...). A mudança tecnológica, a automação, a busca de novas linhas de produto e novos nichos de mercado, a dispersão geográfica para zonas de controle do trabalho mais fácil, as fusões e medidas para acelerar o tempo de giro do capital passaram ao primeiro plano das estratégias corporativas de sobrevivência em condições gerais de deflação” (HARVEY, 1993: 137).

Esta nova forma de organização da produção distingue-se das perspectivas lançadas anteriormente pelo fordismo e lança as bases para uma nova forma de estruturação do social.

“ A acumulação flexível (...) é marcada por um confronto direto com a rigidez do fordismo. Ela se apóia na flexibilidade dos processos de trabalho, dos mercados de trabalho, dos produtos e padrões de consumo. Caracteriza-se pelo surgimento de setores de produção inteiramente novos, novas

maneiras de fornecimento de serviços financeiros, novos mercados e, sobretudo, taxas altamente intensificadas de inovação comercial, tecnológica e organizacional. A acumulação flexível envolve rápidas mudanças dos padrões do desenvolvimento desigual, tanto entre setores como entre regiões geográficas, criando, por exemplo, um vasto movimento no emprego no chamado ‘setor de serviços’, bem como conjuntos industriais completamente novos em regiões até então subdesenvolvidas” (HARVEY, 1993: 140).

O novo modelo de acumulação redefine a relação entre capital e trabalho no processo de produção atuando, de um lado, com vistas ao aumento da produtividade – desenvolvimento das comunicações e transportes, tecnologias da automação, sistemas de gestão e qualidade – de outro, pela redução dos custos com a força de trabalho. O desenvolvimento deste novo modo de articulação entre capital e trabalho significou o fim do pacto social fordista-keynesiano e da idéia do Estado de bem-estar social. O processo de desindustrialização nos países desenvolvidos acarretou a diminuição da sua base fiscal e deflagrou a onda de governos neoliberais que pregavam a austeridade fiscal, a redução de gastos com as despesas públicas e uma menor interferência do Estado nos domínios da economia.

Ao consolidar-se a internacionalização da economia, amplia-se sensivelmente o grau de interdependência global das redes de empresas e abre-se caminho para a desregulamentação da economia por parte do Estado. O Estado promotor cede espaço para o Estado facilitador e indutor do desenvolvimento econômico.

No âmbito das cidades, os poderes locais assumem posição de destaque à medida que se tornam capazes de articulações diretas com fluxos financeiros internacionais sem a mediação do Estado- Nação. Este quadro emoldura a transição do administrativismo para o empreendedorismo urbano nos termos de Harvey (2005). A busca pela formação de consensos nas questões urbanas, o fortalecimento das potencialidades locais, a reestruturação do aparato político e jurídico no que tange à organização do espaço urbano e o fomento às parcerias público-privadas passam ao primeiro plano das preocupações de governantes e planejadores urbanos. Na América e Na Europa desenvolvidas surgem os primeiros sinais de mudança da orientação do planejamento estatal das tradicionais preocupações com o controle normativo do crescimento para o encorajamento do desenvolvimento econômico a qualquer custo (HALL, 2007: 411).

O planejamento urbano face às transformações do sistema econômico.

Novas formas de intervenção estatal na organização do espaço urbano desenvolvem-se a partir de meados da década de 70 do século passado no sentido da flexibilização do aparato jurídico- normativo regulador do uso do solo, das formas de investimento e das relações entre os poderes públicos e o setor privado.

A política urbana se reorienta ao afastar-se das limitações contidas nos planos diretores de ordenamento físico-territorial, aproximando-se de proposições que preconizam o enfoque seletivo de atuação no espaço urbano, fundadas no atendimento às pressões advindas da crescente autonomização e mobilidade dos capitais monopolistas, o que, por sua vez, implica admitir uma nova escala de intervenção, admitir a dependência do financiamento privado em parceria com o investimento público e assumir eventuais efeitos negativos advindos da adoção do novo modelo, como a ampliação da competitividade inter e intra-urbana. Esta reorientação dos fundamentos e estratégias do planejamento e da gestão das cidades tem sido assinalada como uma reestruturação em direção à inserção competitiva das cidades face aos fluxos econômicos globais e à assunção de uma visão gerencial empreendedora no tocante às soluções para os problemas urbanos (CO MPANS, 2005; FERNANDES, 2001; HARVEY, 2005).

A reorganização do sistema econômico faz emergir, no âmbito do planejamento urbano, nova perspectiva de análise e intervenção que Harvey identifica com as concepções pós-modernas sobre a cidade, opostas à visão modernista marcada pelo funcionalismo das estruturas e zoneamento de atividades, desenvolvida no período de industrialização crescente do pós-guerra. Harvey considera o pós-modernismo na cidade como

“ Uma ruptura com a idéia modernista de que o planejamento e o desenvolvimento devem concentrar-se em planos urbanos de larga escala, de alcance metropolitano, tecnologicamente racionais e eficientes, sustentados por uma arquitetura absolutamente despojada. (...) O pós- modernismo cultiva (...) um conceito do tecido urbano como algo necessariamente fragmentado” (HARVEY, 1993: 69).

Este novo modelo, para Harvey, a despeito das críticas cabíveis ao zoneamento monofuncional como sendo antiecológico por serem consideráveis as perdas de tempo, energia e espaço, tende a aliar-se aos mecanismos de mercado.

O novo processo de acumulação capitalista em bases mais flexíveis, assim como os novos discursos acerca dos modelos de planejamento urbano, repercutiram no Brasil, especialmente a partir da década de 70. A estrutura político-econômica do Estado autoritário, no entanto, não se deixou afetar com a mesma intensidade pela nova ordem econômica globalizante e pelas novas matrizes de planejamento urbano experimentada nos países dominantes àquela época.

À pretensa inserção do país num patamar de desenvolvimento tecnológico e industrial com base na abertura ao capital estrangeiro correspondeu a emergência de um modelo de planejamento urbano tecnocrático, excessivamente fundado na regulação urbanística, oposto ao projeto urbano baseado no discurso do lugar próprio do contextualismo pós-moderno europeu de meados dos anos 70.

Em vez disso vê-se afirmar o modelo de planejamento centralizado na figura do Estado, marcadamente normativo, generalista e, por vezes, excessivamente abstrato – não representando possibilidades e demandas concretas das cidades – cujo expediente máximo é o chamado Plano Diretor.

Conforme destaca MARICATO (2000), este modelo, difundido largamente a partir dos anos 70, lança mão de enorme aparato regulatório na forma de leis de zoneamento, códigos de obra, leis de parcelamento do solo etc. que repercutem apenas na chamada ‘cidade oficial’, ignorando a informalidade e a ilegalidade da maior parte do espaço de assentamento das cidades brasileiras. A análise de MARICATO (2000) acerca das matrizes de planejamento urbano no Brasil irá reforçar o que é dito por HARVEY (1993). Sobre a emergência do mercado como produtor direto do espaço da cidade, afirma:

“ Após um século e meio de vida, a matriz de planejamento urbano modernista (e mais tarde funcionalista), que orientou o crescimento das cidades dos países centrais do mundo capitalista, passou a ser desmontada pelas propostas neoliberais que acompanham a reestruturação produtiva

do final do século XX. (...) A vitória da chamada ideologia neoliberal, nos anos 1980 e 1990, é inconteste: argumenta-se que a desregulamentação deve assegurar liberdade às forças do mercado, pois daí decorreria o equilíbrio. Aparentemente, de acordo com o ideário neoliberal, é o fim do intervencionismo, da burocratização, da ineficácia, do autoritarismo, das certezas e das receitas” (MARICATO , 2000: 123).

No Brasil, a insistente aplicação de planos baseados nos códigos e indicadores urbanísticos como meio de correção dos problemas urbanos é longamente analisada por MARICATO (2000). A autora avalia, ainda, os desdobramentos deste modelo e a emergência de novas matrizes de planejamento urbano que pretendem substituir o modelo tecnocrático estatal considerado ultrapassado e autoritário face à condição de reconstrução democrática e participativa ensejada pela constituição de 1988.

Para a autora o modelo de planejamento com base no aparato regulatório ignora a condição de ilegalidade em que vive grande parte da população urbana brasileira em relação à moradia e à ocupação do solo, contribui para a ampliação do quadro de segregação sócio-espacial e esconde a base dos conflitos relativos ao acesso à terra: a permanência do latifúndio e de todo um conjunto de relações que, no campo, mantêm-se sob a égide do patrimonialismo.

Nas cidades, a autora chama a atenção para o flagrante contraste entre o detalhismo da legislação e de seus códigos derivados – de ocupação, de construção, ambiental etc. – e a debilidade do aparato fiscalizador. A evolução deste quadro, concomitante ao exponencial empobrecimento das populações de baixa renda ao longo de sucessivas crises nas décadas de 70 e 80, atesta a insuficiência da lei nos termos do Plano Diretor.

O modelo mostra-se inócuo pela flagrante inaplicabilidade de suas diretrizes de longo prazo face ao domínio do conflito entre as forças de mercado e a resistência popular nas negociações urbanas. Destituído de valor efetivo, torna-se, freqüentemente, mero objeto do exercício de abstração de seus executores, na sua maior parte burocratas de repartição ou de consultorias técnicas especializadas.

O colapso deste modelo, embora não declare imediatamente sua superação, abre o caminho para sua substituição por novas matrizes de planejamento.

Para Maricato,

“ o lugar do planejamento modernista ainda não está vago nas academias e nos departamentos governamentais (embora estes estejam totalmente desprestigiados), pois não existe um modelo em condições de consenso, necessário para a substituição. Ainda prevalece em muitas escolas e órgãos públicos a visão positivista e a concepção do planejamento neutro, implementado unicamente pelo Estado. Não faltam propostas, entretanto, que são oferecidas para cumprir tal papel histórico. Aí estão aquelas trazidas pela onda neoliberal e pela pressão da expansão do mercado de consultoria internacional” (MARICATO , 2000: 171).

Sem dúvida, apesar dos esforços de construção de um modelo participativo de elaboração de planos de ação e de gestão urbana, a matriz do chamado Planejamento Estratégico assume posição de liderança na corrida pela substituição do modelo vigente, especialmente por ter sido internalizada como metodologia básica de administração, controle e gestão na esfera governamental.

Segundo Carlos Vainer,

“ entre os modelos de planejamento urbano que concorrem para ocupar o trono deixado vazio pela derrocada do tradicional padrão tecnocrático-centralizado-autoritário está o do chamado ‘planejamento estratégico’. O modelo vem sendo difundido no Brasil e na América Latina pela ação combinada de diferentes agências multilaterais (BIRD, Habitat) e de consultores internacionais” (VAINER, 2000: 75).

A matriz do Planejamento Estratégico, segundo Vainer (2000), desloca o foco de análise e intervenção das questões relativas ao crescimento desordenado das cidades, aos movimentos sociais urbanos e à racionalização do uso solo, para a problemática da competitividade urbana, reforçando a visão pós-moderna do planejamento urbano (HARVEY, 1993) na qual a cidade é interpretada como sendo, necessariamente, fragmentada e desigual.

O Planejamento Estratégico pretende afirmar a necessidade das cidades serem geridas por seus governos nos moldes da empresa privada por estarem sujeitas às mesmas condições e desafios (VAINER, 2000). Neste sentido, o Planejamento Estratégico almejaria levar a efeito a inserção da cidade na nova ordem econômica globalizada preconizando a competitividade com base no investimento de capital, tecnologia e competência gerencial, na atração de negócios, na qualidade e preço dos serviços e na atração de força de trabalho qualificada (VAINER, 2000). Desregulamentação urbanística, gestão empreendedora e competição entre cidades.

No capítulo dedicado à análise da mudança de direção ocorrida no planejamento urbano a partir dos anos 70, Peter Hall (2007) argumenta que, no mundo desenvolvido (no seu estudo, os Estados Unidos da América e a Inglaterra), a reversão do planejamento convencional em direção ao planejamento de tipo empreendedor deu-se em função de uma causa-raiz econômica. Segundo Hall,

“ o planejamento convencional do uso do solo florescera no grande boom dos anos 50 e 60, talvez o mais longo período de crescimento contínuo que a economia capitalista jamais conheceu. Isso porque servira como meio para dirigir e controlar o explosivo crescimento físico. A grande recessão das décadas de 70 e 80 acarretou uma mudança na natureza do problema básico observado, objeto do planejamento, ameaçando, assim, a própria legitimidade deste” (HALL, 2007: 407-408). A crise de superacumulação do início dos anos 70, somada á crise do petróleo, deu início a um processo de desindustrialização que minou grande parte da base fiscal dos Estados e, consequentemente, da sua capacidade de manutenção dos investimentos em infraestruturas e assistência social. A redução drástica dos empregos no setor secundário nos Estados Unidos e na Inglaterra expôs vastas áreas intra-urbanas de antigos centros industriais outrora economicamente pujantes a um processo de decadência de suas estruturas físicas.

O planejamento urbano tornara-se alvo de severas críticas. A rigidez dos planos normativos impunha sérios constrangimentos às operações das forças de mercado e à livre concorrência. Hall afirma, ainda, que o planejamento fora, em parte, responsável pelo colapso de cidades e regiões que não foram capazes de gerar com rapidez o aparecimento de novas indústrias que

substituíssem as decadentes. Tanto o planejamento regional quanto o planejamento do uso do solo foram surpreendidos por um novo regime de acumulação que impunha a revisão da rigidez de seus pressupostos, tanto práticos quanto teóricos.

A reversão do processo de decadência ocorrido em grandes porções das cidades centrais nos países desenvolvidos impunha a reestruturação da política urbana no sentido de agir como instrumento para a atração de novos investimentos. O planejamento urbano integrado cedia, assim, espaço ao planejamento estratégico e ao projeto urbano.

Num contexto incerto, emerge um modelo de intervenção no espaço urbano que privilegia os objetivos aos meios. Não basta mais assegurar os meios de realizar os projetos com regras imperativas e estáveis como o zoneamento de funções, índices de densidade, gabaritos, etc. O novo modelo deveria integrar produtividade e gestão eficiente, tecnologias da informação, promoção midiática das qualidades singulares do lugar, diversidade funcional, multicentralidade e polivalência (ASCHER, 2010).

O ideário neoliberal assume a frente do processo de retomada do crescimento econômico com base na desregulamentação da economia e do mercado de trabalho. O s primeiros efeitos desta inflexão foram a desregulamentação urbanística e a aplicação de incentivos financeiros por parte dos governos locais em favor da atração de novas empresas e negócios. Entram em cena os grandes projetos de renovação urbana de áreas deprimidas com base em complexos imobiliários empresariais, comerciais e turísticos.

Neste quadro de globalização da economia, as cidades – sobretudo as grandes cidades – tornam-se os pontos de articulação por excelência dos fluxos globais (BO RJA & CASTELLS, 1997; HARVEY, 2005) e as novas políticas urbanas são articuladas, cada vez mais, com base num arcabouço do qual participam os governos locais, o grande capital produtivo e financeiro, as elites locais e os organismos internacionais de assessoria e financiamento do desenvolvimento urbano (FERNANDES, 2001).

As cidades passam a investir na atração de empresas, negócios, fluxos turísticos, funções de comando e serviços especializados, por meio da intervenção capaz de ativar determinadas

qualidades urbanas potenciais ou de criar novas frentes de investimento para o capital, sobretudo no campo imobiliário. Dentre os recursos disponíveis às municipalidades destacam-se o empréstimo internacional e as parcerias público-privadas.

Frente à nova dinâmica da produção e à extrema mobilidade dos capitais, as administrações municipais vêm-se na complexa situação de conciliar a atração de novos investimentos com a revitalização de áreas abandonadas. A política urbana é impelida a adaptar-se aos imperativos da competição global com vistas ao provimento das condições gerais requeridas pelas funções de controle, comando, inovação e gestão da nova economia dirigida por um terciário avançado, responsável pelas maiores taxas de crescimento de emprego, investimento e produto interno bruto nos países centrais (CO MPANS, 2005).

O estímulo ao mercado imobiliário via desregulamentação do uso do solo e atração de investimentos cristaliza-se, nos países desenvolvidos, por meio dos grandes projetos urbanos de revitalização de áreas desvalorizadas. O s complexos imobiliários do Inner Harbor de Baltimore, Docklands em Londres, La Defense em Paris, Battery Park em Nova York e Vila O límpica em Barcelona são os exemplos mundiais mais significativos deste novo processo de valorização do espaço.

Sob o argumento da criação de emprego e renda e da elevação dos níveis de qualidade de vida dos habitantes, a nova fronteira da gestão urbana busca situar a cidade em condições de enfrentar a competição global possibilitada pela economia informacional que agora conecta uma rede de cidades fisicamente distantes, porém aproximadas pelas novas tecnologias de comunicação e transportes (BO RJA & CASTELLS, 1997).

A nova agenda urbana caminha para a afirmação dos grandes projetos urbanos como elementos centrais na afirmação da cidade no momento em que se consolida sua escala metropolitana. Esta nova realidade, caracterizada por um sistema articulado de pontos nodais fortes, detentores de centralidade, definidos por sua acessibilidade, revela a cidade metropolitana como um espaço urbano regional integrado, embora disperso, carente de uma gestão compartilhada que transcenda a esfera municipal.

Para Borja e Castells (1997), a cidade metropolitana é uma realidade econômica, social e funcional em processo de constituição. Sua complexidade, inclusive de controle institucional, tem como conseqüência uma nova cidade cuja dinâmica capaz de gerar qualidade espacial depende da intensidade de relações entre estes pontos nodais, da multifuncionalidade destes centros e das suas capacidades de integrar população e território mediante um adequado sistema de mobilidade.

Nesta perspectiva, os grandes projetos urbanos seriam os pilares sobre os quais se assentaria esta nova centralidade multifuncional. Esta forma de pensar e atuar sobre o urbano é dirigida por um objetivo principal que é o de tornar a política urbana um instrumento para fazer cidade, suplantando o modelo jurídico-normativo de atuação dos poderes públicos fundados no aparato regulador rígido das legislações de uso do solo em favor de um modelo de atuação baseado em intervenções estratégicas em áreas-chave da cidade existente, mediante projetos de arquitetura e urbanismo que se apresentem, em escala e quantidade, capazes de impactar o conjunto do sistema urbano.

Naturalmente, esta transfiguração dos governos locais nestes novos agentes gestores- coordenadores-promotores, na acepção de Borja & Castells (1997), e da política urbana numa política de projetos articulados com base numa visão estratégica organizada e consensual (acordo entre governo, propriedade privada, sociedade civil organizada, instituições, movimentos populares, habitantes do lugar, etc.) não se opera sem produzir conflitos.

A implantação dos grandes projetos urbanos nas maiores cidades do mundo desenvolvido, por exemplo, representou mais empreendimentos do grande capital financeiro no setor imobiliário do que promoção de renovação urbana fundada na equidade social ou na democratização do acesso ao uso do solo urbano.

O componente publicitário torna-se peça-chave das administrações públicas em todas as esferas. O s recursos midiáticos da propaganda tornam-se poderosos aliados do processo de planejamento urbano estratégico e dos projetos urbanos.

Um aspecto particularmente relevante da emergência da mídia no âmbito dos poderes públicos no que se refere ao marketing urbano é a revalorização de imagens, valores, idéias e atributos do lugar, muitos destes anteriormente esquecidos ou substituídos por outros mais condizentes com a idéia de progresso e desenvolvimento.

No caso brasileiro, a experiência de promoção de cidades turísticas do nordeste é exemplar. O apelo regionalista, as singularidades da cultura e do lugar, o exótico, tornam-se altamente valorizados num mundo globalizado onde a internacionalização dos mercados tende à homogeneização dos espaços. No que se refere à atividade turística em particular, os elementos