A letalidade policial é uma das maiores preocupações de cientistas sociais há muito tempo. Entretanto, apesar de anos passados desde a publicação dos primeiros
30Considerado o primeiro código ateniense escrito, as Leis Draconianas ou leis de Drácon (legislador
ateniense de origem Aristocrática, considerado extremamente severo) ficaram conhecidas pelo seu teor agressivo, pois puniam com a morte desde crimes considerados graves a aqueles considerados leves.
trabalhos sociológicos sobre letalidade da polícia, pouco houve de incremento em ações para coibir tal prática. Samira Bueno (2014) em sua dissertação Bandido Bom é Bandido Morto, demonstra como a letalidade policial se instituiu como uma opção ideológica-institucional de segurança pública, mantendo os padrões violentos da PMESP. Para isso cumpre, e esse é o objetivo deste tópico, discutir o tema para demonstrar uma trajetória de “idas e vindas” na área de Segurança Pública no estado de São Paulo que ora se preocupa mais em conter a letalidade policial, ora não a contém e, por vezes, a incentiva.
Porém, não são recentes os estudos que versam sobre a alta taxa de letalidade da PMESP. Cristina Neme (1999) e Teresa Caldeira (2000) apontaram em seus trabalhos a alta letalidade da PMESP. As autoras consideraram o problema da letalidade policial como principal aspecto a ser controlado pelos governos democráticos, devendo estes aumentar o rigor e desenvolver mecanismos para o controle da letalidade policial. CALDEIRA argumentou que, mesmo no período de transição política, com a polícia restringindo a função de combate a crimes comuns, ela nunca deixou de ter sua atuação marcada pela política. No período de transição entre o regime ditatorial para o regime democrático, houveram disputas no campo político envolvendo a atuação da polícia.Os pró-ditadura criticavam a tentativa do governo de fazer mudanças nas instituições policiais e de redefinir o papel e a atuação dos policiais militares. NEME,ao apontar a letalidade policial como o maior obstáculo para a consolidação democrática, destaca que parte dessa dificuldade não se resume unicamente à instituição policial, já que a administração governamental utilizaria de forma instrumental essa violência para atender aos seus interesses.
Mesquita Neto (1999) ao abordar o problema do controle da violência, ressalta a necessidade do controle sobre o uso da violência como instrumento de controle social, uma vez que essa seria umas das maiores barreiras a serem transpostas para a consolidação do estado de direito e de regimes democráticos. Pois, no histórico latino- americano, o uso da violência via instituições como forças armadas e policiais para a sustentação de regimes autoritários deixaram marcas profundas, cicatrizes, que se tornaram um problema crucial a ser resolvido para a consolidação do processo democrático.
A dificuldade de adaptação da polícia militar às regras democráticas também foi o interesse da pesquisa de MUNIZ (2001), que atribui essa resistência, por um lado, à
sua história institucional e, por outro,à institucionalização do modelo militar para a organização da polícia administrativa.Destaca que as Constituições brasileiras institucionalizaram, desde 1936, a tradição de vincular as polícias militares à estrutura organizacional do exército, no qual até hoje se baseia a sua organização profissional, estruturada em Estado Maior, cadeia de comando, batalhões, regimentos, companhias, destacamento, tropas, fardamento e etc. Mesmo que na constituição de 1988 as questões de segurança pública tenham sido dissociadas de questões mais amplas da segurança nacional, as polícias militares ainda apresentam dificuldade de entrar no processo democrático e superar o descompasso existente entre as missões contemporâneas a ela atribuídas e a sua capacidade de poder responder a estas de forma efetiva no cotidiano das ruas da cidade.
Outra dificuldade de mudança organizacional da polícia militar encontra-sena cultura institucional que apresenta um padrão pedagógico na formação do agente policial mais voltado à constituição de uma força combatente e menos à qualificação de agentes para utilização comedida da força, atendendo aos princípios da legalidade e da legitimidade, indispensável para desenvolver a capacidade de tomada de decisões em situações voláteis e de grande aleatoriedade (MUNIZ, 2001).
Seguindo nessa linha, BUENO (2014) vai demonstrar que, mesmo vinte e cinco anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, as violações de direitos praticados por agentes policiais continuam flagrantes. Destas violações, a letalidade continua a ser a mais preocupante, pois nas últimas três décadas estima-se que quinze mil pessoas tenham morrido após a intervenção de policiais militares em serviço no estado de São Paulo. Interessante ressaltar na trajetória de pesquisa da autora o seu ponto de partida: no início da pesquisa acreditava que havia uma lacuna nas políticas públicas de segurança para o controle das práticas policiais abusivas e, por essa razão, a PMESP persistia com práticas violentas, abusivas e de desrespeito aos direitos constitucionais. No decorrer da pesquisa, constatou que foram criados instrumentos que ainda continuam a existir, para fiscalizar, coibir e controlar as ações da polícia – inclusive a letalidade. Assim, teve que buscar outros meios para entender o porquê de tais práticas ainda vigorarem naspolícias paulistas.
O esforço de Bueno direcionou-se para a compreensão dos fatores que determinam o padrão de uso da força da PMESP ena análise de como algumas estratégias de controle das polícias,implementadas após a redemocratização,
interferiram, ou não, nas formas de atuação diária das instituições de controle social, principalmente quanto ao seu alto nível de letalidade. Para compreender tal processo, utilizou-se de um recorte temporal que se estende de 1983 a 2012, dividindo neste período três tópicos para análise. O primeiro referente aos discursos, as agendas políticas e as ações assumidas pelos dirigentes das políticas de segurança pública. O segundo, deteve-se nos mecanismos de controle implementados pelo Estado. O terceiro tópico buscou lançar luz ao padrão de atuação da PMESP (BUENO, 2014).
Ao refletir sobre o uso da força física, a autora reconstrói brevemente a noção weberiana de Estado, que se trata da dominação de homens sobre homens, mantida através do uso legítimo da força física em um dado território. Sendo, portanto, o Estado detentor do monopólio legítimo da força física, mesmo que não utilizado de forma reiterada, mas sendo instrumentalizada quando a legitimidade, o poder e o status do Estado estão sendo contestados. Dessa forma, o Estado moderno seria o detentor do uso da força, não permitindo que aqueles sob seu território mobilizem a violência como forma de resolver conflitos, ao passo que, para isso, cria normativas reguladoras da convivência social (BUENO, 2014, p. 16).
A partir da definição de Estado, a autora busca problematizar as relações do uso da força e da violência quanto aos agentes estatais encarregados da aplicação dessa prerrogativa do Estado. Dessa maneira, quando se refere ao Estado brasileiro, e mais especificamente ao estado de São Paulo, a autora argumenta que temos um plano ideal da aplicação da força física e, de outro lado, um padrão policial de atuação que não observa as normativas legais para sua utilização. Nesse segundo ponto, ressalta-se que a possibilidade do poder estatal instrumentalizar a violência como reguladora de condutas é legítima, contudo, cabe perceber e questionar em que chave a violência está sendo operacionalizada: se está na chave de regulação – tal como na conceituação de Estado Moderno – ou se, por outro lado, ela se tornou o fim em si mesmo, desamparado do ideal de regulação normativa e foi instrumentalizada para o atendimento de demandas de grupo ou pessoais (op. cit.).
Dessa maneira, a autorização do uso da força física se constituiu, pela instituição policial, o recurso mais utilizado pelo Estado Moderno para a manutenção da lei e da ordem. Porém, este recurso deveria ser o último a ser empregado, pois pela própria autorização do uso da força, deveria o Estado e suas instituições de controle social buscar outras formas de resolução de conflito, reservando a violência para o último
instrumento a se recorrer para a manutenção da ordem. A reconstrução desse argumento serve à autora para problematizar as continuidades do emprego da violência estatalpelas instituições policiais, na contramão do panorama legal instituído pela Constituição de 1988. Estas que, mesmo já há tanto tempo sob a égide de uma Constituição democrática, ainda utilizam amplamente a violência como o primeiro e fundamental recurso de resolução de conflito. Dessa maneira, a área de segurança pública não teria sido influenciada diretamente pelo regime democrático, ao contrário, seria um dos setores em que mais se encontra resistência à mudança de atuação, pois ainda estaria em consonância com as estruturas e práticas institucionais do regime militar de 64.
A partir da discussão sobre uso da força, seus limites e suas formas de controle, BUENO pode constatar que diversas propostas para exercê-lo foram debatidas e instituídas, principalmente por duas vias. A primeira via trata de uma regulação legal, principalmente com as normativas constitucionais e normativas internacionais, produzidas, sobretudo pela Organização das Nações Unidas. A segunda via trata do estabelecimento de critérios para aferir o uso da força letal. Nenhuma dessas vias, contudo, apresentou qualquer avanço efetivo no controle da letalidade policial, verificando-se no estado de São Paulo a continuidade do alto índice de letalidade e uma permanente dificuldade de controlar a letalidade policial, seja por uma via ou por outra.
Apesar do estado de São Paulo ter sido pioneiro nas iniciativas de fiscalização das instituições de controle social e de regulamentação do uso da força destas, como a criação da Ouvidoria de Polícias, por exemplo, o padrão operacional das polícias não sofreu qualquer alteração efetiva, principalmente na PMESP. Questionando-se assim, o que informa o padrão de uso da força física e a ampla utilização da violência como modo principal de intervir em conflitos (BUENO, 2014).
Reconstruindo a história da PMESP, a instituição se apresenta desde sua origem, como apontado por FERNANDES (1973), marcada por atender interesses daqueles que influenciaram nas decisões da agenda de segurança pública. De qualquer maneira, essa linha de instrumentalização política da instituição não parece de forma alguma se modificar ao longo do tempo e de acordo com os poderes instituídos. Concluindo-se que o padrão violento de ação da PMESP está sob um conceito de ordem que está informado pela ideia de segurança nacional, ou de preservação do status quo do estado de São Paulo (BUENO, 2014).
Transpondo a análise para o tempo de transição e, a posteriori, na consolidação institucional da democracia, é possível perceber que o controle da letalidade policial emerge como ponto na agenda política quando o governo do estado é cobrado ou em momentos de grande comoção social. Da mesma maneira reativa a permissividade e a autorização para o uso da violência como resposta para o controle social dos conflitos, emergem quando se exige o controle das taxas de criminalidade e da “sensação de insegurança”. Uma vez que medidas são adotadas para responder de maneira imediata às exigências, tal pêndulo está para o lado do controle da violência policial, como em casos como o do Massacre do Carandiru, por exemplo. Ora, devido à cobrança pelas crescentes taxas de crime, o estado se torna conivente com o uso desmedido da força, quando, por exemplo, a mídia também divulga números em taxa crescente de crimes patrimoniais, assaltos e etc. Contudo, essa última posição do pêndulo nos parece mais recorrente, em especial na cidade de São Paulo. Dessa maneira, a violência como resposta possível para administração de conflitos e controle social se tornou o mais duradouro instrumento das políticas de segurança pública.
Esta pesquisa então se propôs a entender como o protagonismo da ROTA na gestão do “crime organizado”, mediante combate militarizado, se deu com a autorização e o conhecimento dos gestores da política de segurança pública. Destacando-se a utilização da violência como instrumento principal para a gestão social desse conflito, ao mesmo tempo em que instrumentalizou a violência para “controlar o crime”, a permissividade da utilização da força, associada como uma estruturação opaca do conflito, como se falará mais adiante, gerou mais tensões e produziu mais interações violentas. Mas, cumpre antes, apresentar brevemente a história da Segurança Pública após os anos 2000, tentando demonstrar como os Secretários de Segurança Públicas do estado de São Paulo se aproximaram ou se afastaram das políticas de Direitos Humanos. E como apesar de alguns Secretários serem adeptos do ideal dos Direitos Humanos, não obtiveram sucesso no controle da letalidade. Sobre isso, o próximo tópico busca reconstruir esse “pendulo” nas políticas de segurança e sobre a permanência da letalidade na PMESP.