O segundo princípio da qualidade social diz respeito à definição de uma proposta pedagógica para a educação infantil. Esse princípio está presente em todas as publicações do MEC para a educação infantil, desde a promulgação da Constituição de 1988.
Anterior à publicação da LDBEN, o documento Critérios para um atendimento em
creches que respeite os direitos fundamentais das crianças (CAMPOS; ROSEMBERG, 1995/2009) traz uma das primeiras iniciativas para o delineamento do que seria um
atendimento educacional para a primeira infância pautado em critérios de qualidade, definindo tantos os critérios para a unidade educacional na ação pedagógica direta com as crianças e suas famílias, quanto os critérios para as políticas e programas de creches para todo o Brasil. Esse documento foi produzido a partir de um projeto de assessoria e formação de profissionais de creche de Belo Horizonte que posteriormente foi discutido no 1° Simpósio Nacional de Educação Infantil, em Brasília, realizado de 08 a 12 de agosto de 1994. Com o apoio do Ministério de Educação e do Desporto, do Departamento de Pesquisas Educacionais da Fundação Carlos Chagas e organizado por Campos e Rosemberg, que coordenaram os trabalhos de formação e pesquisa, o documento teve a primeira edição publicada em 1995. Embora não tenha caráter mandatário, a importância desse documento, republicado pelo MEC em 2009, se revela quando apresenta claramente a ideia de um patamar de qualidade. Nas palavras das autoras:
[...] Atingir, concreta e objetivamente, um patamar mínimo de qualidade que respeite a dignidade e os direitos básicos das crianças, nas instituições onde muitas delas vivem a maior parte de sua infância, nos parece, nesse momento, o objetivo mais urgente. (CAMPOS; ROSEMBERG, 2009, p. 7)
Escrito a partir da construção de um texto de natureza afirmativa, o documento traz recomendações do que deve ser contemplado na proposta pedagógica de uma creche, pautando princípios de qualidade na perspectiva social e objetivando a garantia dos direitos básicos das crianças de zero a três anos. Essas recomendações, prescritas no documento, são entendidas neste texto como compósitas do segundo princípio da garantia de direitos à educação – saber o que se ensina e como se deve fazê-lo.
A publicação da LDBEN em 1996 traz em seu artigo 26 a necessidade de que “os currículos da educação infantil, do ensino fundamental e do ensino médio devem ter base nacional comum”. No conjunto das publicações que deram atendimento a este preceito da lei, em 1998, o MEC publicou e distribuiu amplamente para todas as escolas e profissionais de educação infantil do país, o documento Referencial Curricular Nacional para a Educação
Infantil (RCNEI), que objetivava:
[...] constituir-se em um conjunto de referências e orientações pedagógicas que visam a contribuir com a implantação ou implementação de práticas educativas de qualidade que possam promover e ampliar as condições necessárias para o exercício da cidadania das crianças brasileiras. Sua função é contribuir com as políticas e programas de educação infantil, socializando informações, discussões e pesquisas, subsidiando o trabalho educativo de técnicos, professores e demais profissionais da
educação infantil e apoiando os sistemas de ensino estaduais e municipais. (BRASIL, Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil – Vol. 1, 1998, p. 13)
Configurando-se na primeira proposta curricular nacional para creches e pré-escolas, o RCNEI traz a concepção de cuidado articulado ao educar como pilar do trabalho pedagógico da educação infantil. A articulação do cuidar-educar se constitui no fundamento principal da definição do que seja a qualidade no atendimento das crianças, em instituições de educação infantil, a partir do proposto neste documento. Embora não tenha cunho obrigatório, o documento estabelece um conjunto de objetivos, conteúdos e orientações didáticas ao professor, de natureza prescritiva, os quais definem um modelo de educação para a primeira infância.
Considerando as ideias de Oliveira (1998, p. 92) ao propor no documento Subsídios
para credenciamento e funcionamento de instituições de educação infantil que “o importante é admitir flexibilidade de modelos de educação infantil, mas nunca qualquer modelo, dado que temos hoje muito conhecimento produzido para esclarecer os modelos que efetivamente não queremos”, a publicação do RCNEI, por um lado contraria a recomendação da autora ao prescrever um modelo curricular único para a educação infantil brasileira e, por outro lado, ao se apresentar de modo prescritivo, confirma a ideia de que não é qualquer modelo que serve, de acordo com o defendido pela autora. Desse modo, a questão da proposição ou não de um currículo baseado numa base nacional comum foi, e ainda é, objeto de polêmica na discussão sobre a qualidade na educação das crianças de zero a cinco anos. Entretanto, essa questão não será aprofundada neste estudo, dada sua complexidade e o não pertencimento à natureza da pergunta que norteia esta pesquisa.
A publicação do RCNEI acompanha o Parecer CEB 22/1998 estabelecendo as
Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil (DCNEI) que pela primeira vez,
assim como o Referencial Curricular, busca parametrizar o atendimento das crianças em instituições de educação infantil. De caráter mandatário, as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil dispõem, para o trabalho nas creches para as crianças de 0 a 3 anos e nas chamadas pré-escolas ou centros e classes de educação infantil para as de 4 a 6 anos, que:
[...] Além de nortear as propostas curriculares e os projetos pedagógicos, estabelecerão paradigmas para a própria concepção destes programas de cuidado e educação, com qualidade. (BRASIL, Parecer CEB 22/1998, p. 2)
Articulados entre si, tanto as Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação
Infantil (1998), quanto o Referencial Curricular Nacional para a Educação Infantil (1998)
educação, especialmente ao destacarem os princípios que devem nortear as propostas pedagógicas da instituição de educação infantil. Além do binômio cuidar/educar, dos princípios éticos, políticos e estéticos e do destaque para as questões de reconhecimento da identidade das crianças, suas famílias e dos educadores de cada unidade educacional, é na definição dos conteúdos básicos a serem garantidos às crianças nas creches e pré-escolas que essa articulação se manifesta mais claramente. As DCNEI (1998) trazem como elementos necessários nas propostas pedagógicas das instituições de educação infantil:
[...] a interação entre as diversas áreas de conhecimento e aspectos da vida cidadã, como conteúdos básicos para a constituição de conhecimentos e valores. Desta maneira, os conhecimentos sobre espaço, tempo, comunicação, expressão, a natureza e as pessoas devem estar articulados com os cuidados e a educação para a saúde, a sexualidade, a vida familiar e social, o meio ambiente, a cultura, as linguagens, o trabalho, o lazer, a ciência e a tecnologia. (BRASIL, Parecer CEB 22/1998, p. 12)
Ao definir os princípios que a proposta pedagógica de cada uma das instituições de educação infantil deve atender, o Parecer da Câmara de Educação Básica n.º 22/1998 traz a concepção de currículo que permearia os documentos que seriam produzidos na década seguinte sobre o que deve ser a tão propalada qualidade para a educação infantil.
No conjunto dos documentos que normatizaram o funcionamento das instituições de educação infantil, vale destacar a publicação dos Subsídios para o Funcionamento de
Instituições de Educação Infantil, também de 1998. Com a mesma perspectiva de qualidade,
esse documento, no item I de seu volume 1, relata o objetivo de subsidiar os Conselhos de Educação na elaboração de “normas e diretrizes que propiciem educação de qualidade nas creches e pré-escolas e sua integração real aos sistemas de ensino”. Oliveira (1998), uma das colaboradoras dos textos que compõem o volume 2 desse documento, traz a concepção do que seja revelador de qualidade no atendimento das crianças em creches e pré-escolas:
Queremos construir creches e pré-escolas que atendam as necessidades infantis de desenvolvimento, superem o modelo individualista-consumista presente em nossa sociedade, e trabalhem diferentes modelos culturais, em uma atmosfera democrática, descentrada, dentro de gestões coletivas, contribuindo para formar uma personalidade infantil verdadeiramente multidimensional. Elas devem constituir-se em ambiente aberto à exploração do lúdico, onde as crianças se engajam em atividades culturais, auxiliando-as a desempenhar e a se apropriar de novas ações nelas envolvidas. Nestas atividades o ambiente - em seus aspectos cognitivos, estéticos e éticos - é continuamente ressignificado pelas crianças. (OLIVEIRA, In: BRASIL, Subsídios para credenciamento e funcionamento de instituições de educação infantil, 1998, p.89)
Passada quase uma década da produção dos documentos nacionais de referência curricular e das diretrizes curriculares para a educação infantil, outra publicação do MEC
trouxe novamente à baila os princípios da qualidade – os Parâmetros Nacionais de Qualidade
para a Educação Infantil (2006). Esse documento estabelece que:
[...] os Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil para os sistemas educacionais deverão contemplar aspectos unanimemente apontados como relevantes para a melhoria permanente da qualidade do atendimento às crianças, a saber: [1] as políticas para a Educação Infantil, sua implementação e acompanhamento; [2] as propostas pedagógicas das instituições de Educação Infantil; [3] a relação estabelecida com as famílias das crianças; [4] a formação regular e continuada dos professores e demais profissionais; [5] a infraestrutura necessária ao funcionamento dessas instituições. (BRASIL, Parâmetros Nacionais de Qualidade para a Educação Infantil, volume 1, p.43)
Esses cinco aspectos das recomendações de quais parâmetros seriam fundamentais para a garantia da qualidade para a educação infantil são detalhados nos capítulos que compõem o volume 2 do documento. Subsequente a ele, a publicação dos Indicadores de
Qualidade na Educação Infantil (2009) dispõe sobre os critérios e indicadores a serem
utilizados pelas instituições de educação infantil ao auto avaliarem o trabalho realizado com as crianças e suas famílias. Embora não tenha sido um documento amplamente utilizado pelas unidades de educação infantil brasileiras nas suas respectivas avaliações institucionais, essa publicação indica que a qualidade na educação infantil deve ser avaliada de modo que:
Com um conjunto de indicadores podemos ter, de forma simples e acessível, um quadro que possibilita identificar o que vai bem e o que vai mal na instituição de educação infantil, de forma que todos tomem conhecimento e possam discutir e decidir as prioridades de ação para sua melhoria. Vale lembrar que esse esforço é de responsabilidade de toda a comunidade: familiares, professoras/es, diretoras/es, crianças, funcionárias/os, conselheiras/os tutelares, de educação e dos direitos da criança, organizações não governamentais (ONGs), órgãos públicos e universidades, enfim, toda pessoa ou entidade que se relaciona com a instituição de educação infantil e deve se mobilizar pela melhoria de sua qualidade. (BRASIL, Indicadores de Qualidade na Educação Infantil, 2009, p. 14)
Com a proposta dos indicadores, os aspectos da qualidade presentes em todos os documentos e legislações até aqui apresentados passam a ser avaliados pela própria instituição de educação infantil.
Portanto, não se pode afirmar que a qualidade social da educação infantil ainda não foi alcançada no Brasil por ausência de normatizações. O que se pode verificar é o constante distanciamento entre o prescrito na legislação e as práticas cotidianas da escola, conforme afirmado por Campos (2005):
O divórcio entre a legislação e a realidade, no Brasil, não é de hoje [e que] nossa tradição cultural e política sempre foi marcada por esta distância e, até mesmo, pela oposição entre aquilo que gostamos de colocar no papel e o que de fato fazemos na realidade. (CAMPOS, 2005, p. 27)
Confirmando essa ideia da autora, os documentos oficiais pouco trazem prescrições das responsabilidades por parte do Estado brasileiro para a consolidação de um trabalho de qualidade para essa modalidade da educação básica, conforme prescrito na legislação.
Amparado no preceito da autonomia de cada instituição para construir sua proposta pedagógica, as responsabilidades pela qualidade recaem na instituição educacional e em seus profissionais, conforme preconiza os Indicadores de Qualidade na Educação Infantil (2009) que avaliam sete dimensões do trabalho das creches e pré-escolas, todas pertinentes ao trabalho desenvolvido pela instituição educacional. São dimensões avaliadas: planejamento institucional; multiplicidade de experiências e linguagens; interações; promoção da saúde; espaços, materiais e mobiliários; formação e condições de trabalho; cooperação e troca com as famílias e participação na rede de proteção social.
Esses aspectos, considerados relevantes e que devem ser avaliados à luz do trabalho da própria instituição, semelhantes àqueles estabelecidos pelos Parâmetros Nacionais de
Qualidade para a Educação Infantil (2006), desconsideram a própria recomendação dos
parâmetros, ao excluir da avaliação aspectos pertinentes às responsabilidades dos sistemas com as necessárias políticas públicas que possam garantir de modo mais eficiente a qualidade, na perspectiva social, da educação das crianças de zero a cinco anos. Os sistemas que normatizam e fiscalizam as instituições têm um papel aparentemente secundário em relação à responsabilidade pela qualidade da educação das crianças, no contexto dos indicadores.
A responsabilidade secundária do Estado brasileiro é revelada especialmente pela falta de definições mais claras sobre o financiamento da educação infantil que garanta a qualidade preconizada nos documentos oficiais. Educação infantil de qualidade, conforme definida nos documentos oficiais, é altamente dispendiosa e, sem definição clara de uma política de destinação orçamentária específica por parte do Estado brasileiro, destinada especialmente para essa modalidade de educação, o atingimento do segundo princípio para a garantia do direito das crianças fica prejudicado.
A Revisão das Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil publicada por meio do Parecer CNE/CEB n.º 20/2009, será o último dos documentos oficiais considerados na análise da definição da proposta pedagógica como princípio da qualidade na educação infantil. Tomando por base o texto legal, de caráter mandatário e que reitera o contido no Parecer CNE/CEB n.º 22/1998, a qualidade significa, dentre outros aspectos, na modalidade da educação infantil, a articulação entre o cuidar e o educar. Esse significado pode ser verificado na passagem:
Educar de modo indissociado do cuidar é dar condições para as crianças explorarem o ambiente de diferentes maneiras (manipulando materiais da natureza ou objetos, observando, nomeando objetos, pessoas ou situações, fazendo perguntas etc.) e construírem sentidos pessoais e significados coletivos, à medida que vão se constituindo como sujeitos e se apropriando de um modo singular das formas culturais de agir, sentir e pensar. (BRASIL, Parecer CNE/CEB n.º 20/2009)
O texto do Parecer (2009) define que uma das condições para a organização curricular da educação infantil é que “o atendimento ao direito da criança na sua integralidade requer o cumprimento do dever do Estado com a garantia de uma experiência educativa com qualidade a todas as crianças na Educação Infantil”. Ainda define que além do cuidar e educar, outros princípios devem compor as propostas pedagógicas das instituições de educação infantil, como: o combate a quaisquer tipos de discriminação; o reconhecimento da pluralidade cultural da população brasileira; a atenção por parte das instituições sobre as possíveis formas de violação da dignidade das crianças; a garantia de uma experiência educativa de qualidade que é composta por um planejamento curricular que contemple as diferentes linguagens e; a necessária formação do profissional de educação infantil que possa responder à expectativa de um trabalho qualificado junto às crianças nas instituições, buscando a consolidação do terceiro princípio do direito a educação.
Retomando a evidência de uma responsabilidade secundária do Estado, nota-se que as dificuldades que se apresentam na garantia do direito à educação das crianças de zero a cinco anos são desafiadoras para a gestão da educação pública brasileira. Pretende-se destacar que essas dificuldades não podem ser apontadas apenas na perspectiva dos sistemas administrativos locais (municípios), da escola e dos educadores. Embora seja evidente que todos são responsáveis pela efetivação do direito ao acesso das crianças à educação infantil e da qualidade social desse atendimento, é urgente desmistificar a ideia de que, para as crianças pequenas, orçamentos mínimos e propostas educacionais alternativas seriam suficientes.
É nessa perspectiva que se faz indispensável uma preocupação política que não seja restrita ao direito à vaga em creches e pré-escolas. Nesse sentido retoma-se a definição da história da construção do direito à educação apresentadas por Boto (2005) e Scheibe (2010). Para essas autoras, para além de preocupar-se com a primeira geração do direito – a do acesso – também se deve preocupar com a segunda e terceira gerações de direito – a qualidade que envolve o padrão de qualidade comum a todos e que considere a diversidade como forma de promoção das relações democráticas, prescritas no texto constitucional.
A conquista dessa preocupação política mais abrangente em relação aos direitos está intimamente vinculada ao terceiro princípio da qualidade que é a formação dos profissionais da educação infantil.