PENSJONSKOSTNADER

Como refere Carvalho (2008a), citando Chevallier, a Ciência da Administração é uma ciência Carrefour na medida em que observa os fenómenos administrativos através de uma

pluralidade de olhares, suscitando o estudo dos mesmos através de várias ciências, o que a torna uma ciência multi e pluridisciplinar, alvo de várias criticas na medida em que alguns autores consideram que não dispõe de um corpo cientifico próprio (Bilhim, 2000a).

Se por um lado tal pode ser uma limitação, por outro, traduz-se, como observam vários autores, numa grande riqueza, fundamentando inclusivamente que é uma ciência que dispõe de um corpo teórico próprio, ainda que disperso (Bilhim, 2000a; Caupers, 2002; Chevallier, 2002; Carvalho, 2008a; Ferraz, 2008b).

É relativamente comum usar-se a palavra Administração para nos referirmos tanto à atividade administrativa pública como à atividade administrativa privada. Na verdade, em sentido lato, a Ciência da Administração tanto estuda organizações públicas, como privadas (Bilhim, 2000a).

Todavia, é genericamente reconhecida a diferenciação entre a Administração Pública e a Administração privada (Pollitt, 1990; Amaral, 1994; Mozzicafreddo, 1997a; Bilhim, 2000a; Malatesta e Carboni, 2015). Pollitt (1990) refere a necessidade de identificar um conjunto de fatores de diferenciação entre os sectores público e privado que, na sua perspetiva, poderão condicionar e até desvirtuar a aplicação de conceitos e técnicas oriundas do sector privado no sector público, quando não tidas em consideração. O quadro que se segue procura estabelecer as principais diferenças entre a Administração Pública e a Administração privada, apesar de, ser mais fácil de afirmar que a administração pública é completamente distinta da administração privada do que propriamente identificar os atributos que a tornam distintas (Malatesta e Carboni, 2015).

Quadro 1-9: Diferenciação entre Administração Pública e Administração privada

Administração Pública Administração Privada

Objeto Necessidades coletivas Necessidades individuais

Propriedade Pública / coletiva Privada / Individual

Fins Interesse público / ambíguos Interesse particular / objetividade

Meios Leis / Regulamentos

Auto-tutela declarativa, Privilégio de execução prévia Monopolistas

Coercivos

Contratos entre particulares

Financiamento Impostos (OE) Investimento privado

Objetivo final Bem-estar de uma sociedade Lucro

Atuação Inexistência ou imperfeições de mercado (Saúde; Segurança; educação)

Mercado

Condicionantes contextuais

Agradar ao eleitorado Várias, mas não o eleitorado Decisão Sujeita a estímulos, interrupções,

constrangimentos

Administração Pública Administração Privada Valores Igualdade, equidade, justiça,

proporcionalidade, universalidade, bem comum

Restrição na prestação de serviços

Concorrência Inexistente ou limitada Concorre com outros atores (Concorrência perfeita)

Construído a partir de Amaral (1994); Bilhim (2000b); Mozzicafreddo (2002); Valotti (2013); Malesta e Carboni (2015).

Como refere Bilhim (2000a) estas diferenças decorrem de fatores únicos que limitam a atividade inerente às organizações públicas e que decorrem do seu carácter instrumental, atuando em nome do Estado. Esta atuação rege-se por poderes próprios da Administração que advém da sua relação privilegiada com o Estado, a saber: o poder jus imperium e de execução prévia. Acresce que a atividade administrativa está sujeita a um conjunto de fatores que a diferenciação da atividade administrativa privada, a saber (Bilhim, 2000a):

1. Controlo por políticos eleitos 2. Contexto legal diferenciado

3. Abertura ao exterior (por questões de transparência, isenção, equidade, igualdade)

4. Sujeição a garantias de prossecução do interesse público

Mozzicafreddo (2001: 1), ainda que reconheça a distinção entre público e privado sugere que, hoje, “a ideia de uma Administração Pública desinteressada e apostadas apenas na imparcialidade e universalidade das medidas não é tão evidente ou pacífica”. Sustenta o autor (2001: 1) que “a distinção (…) continua a existir, muito embora de forma muito mais matizada, em virtude, principalmente, do esbatimento da linha entre o público e o privado, e da evidência, cada vez mais acentuada, de que o interesse geral não é apenas neutro e imparcial, mas também rodeado de jogos de influência, pressões e preferências políticas e valorativas.

Todavia, existem áreas tradicionais que a Administração Pública desenvolve onde dificilmente os privados, sem a subsidiação da esfera pública, não desenvolverá naturalmente a sua atividade. Falamos especificamente de imperfeições de mercado provenientes de (Bator, 1958; Zerbe e McCurdy, 1999 apud Howlett e Ramesh, 2003):

 Monopólios naturais, onde existem barreiras à entrada de novos concorrentes devido aos custos de entrada e instalação serem desincentivadores e anulados pelos concorrentes existentes (Ex: REFER; REN; Redes de telecomunicações)

 Bens Públicos, não rivais, onde a utilização de uma unidade de um bem não elimina a outra) e não exclusivos, ou seja, bens de que todos podem

usufruir sem se poder restringir a sua procura (iluminação pública, defesa pública)

 Externalidades, positivas (iluminação pública) ou negativas (poluição gerada)

 Informação imperfeita, que se caracteriza por uma situação em que os consumidores ou investidores não têm acesso a informação que lhes permite fazer escolhas racionais

 Tragédias naturais, como incêndios, derrames de óleos, devastação exagerada de recursos

 Mercados com competição destrutiva, em que os efeitos dessa competição afetam negativamente as condições de trabalho dos funcionários e a sociedade em geral.

Não se pode esperar que, neste tipo de atividades, sejam entidades privadas, sem subsidiação, a providenciar, ou regular, bens como os acima exemplificados já que a natureza dos custos, a não rivalidade e não exclusão, assim como as potenciais externalidades negativas e/ou positivas, são desincentivadoras ao investimento privado ou geradoras de sacrifício improdutivo e, como tal, devem ser prosseguidos sob a égide do sector público, mais concretamente de políticas públicas.

Administração Pública e Gestão Pública

As políticas públicas são aplicadas pela Administração através de técnicas e instrumentos de gestão pública com margem suficiente, regra geral, para alguma discricionariedade (Campos, 2005). Essa discricionariedade está balizada por um ordenamento jurídico-administrativo que responsabiliza a Administração, dirigentes e funcionários, pelos resultados alcançados (Malatesta e Carboni, 2015). É no âmbito desta discricionariedade que a Administração deve aplicar os seus conhecimentos técnicos, no sentido de maximizar os resultados e expectativas dos cidadãos. A esta atividade denomina- se gestão pública.

É, porém, relativamente comum confundir-se o conceito de Administração Pública com o de gestão pública (Heinrich, 2011). Aliás, as fronteiras entre os dois conceitos são relativamente difíceis de estabelecer. Todavia, podemos mentalmente conceber que, no sentido em que definimos Administração Pública anteriormente, as administrações públicas (sentido orgânico de Administração), no contexto da atividade administrativa que produzem (sentido material de Administração) necessitam de recursos, sejam eles humanos, materiais ou financeiros. Esses recursos, apesar de muitas vezes possuírem regras de gestão diferenciadas das do sector privado, podem ser geridos de acordo com ferramentas e

instrumentos de gestão privada, visando produzir, através das políticas públicas, outputs e outcomes para a sociedade. Se as políticas públicas são definidas, em democracia, por um governo legitimado politicamente, visando a obtenção de determinados resultados (outputs e outcomes) a sua aplicação, é feita, como vimos, por uma Administração que detém alguma flexibilidade quanto à forma de alcançar esses resultados (legitimidade técnica), fomentada pelos movimentos e reformas gestionários (Jalali e Silva, 2013).

São diversas as técnicas e instrumentos que hoje se integram no ciclo de gestão da Administração Pública, sejam elas provenientes do Direito ou da Gestão privada (Ex.: CAF, Balanced ScoreCard, SIADAP, ou Análise Swot, entre outros).

O conjunto de técnicas, instrumentos ou ferramentas utilizadas para gerir recursos públicos corresponde à atividade de gestão pública. Uma vez mais o que determina aqui a diferenciação com o sector privado, ou com a gestão privada, é o contexto em que essa gestão se efetua na Administração Pública. Por exemplo, para as regras de gestão de recursos humanos na Administração Pública são diferentes das do sector privado (mapas pessoais aprovados pelos ministros) ou recursos financeiros que advêm do Orçamento de Estado e dos impostos coletados, mas isso não significa que não se possam recorrer a instrumentos e ferramentas de gestão que tradicionalmente surjam associados à gestão privada ainda que, nalguns casos, com algumas alterações.

Assim, a gestão pública surge como uma subárea de um conjunto mais alargado que é a Administração Pública, correspondendo ao conjunto de decisões dirigidas a motivar e coordenar as pessoas para alcançarem metas e objetivos individuais e coletivos, assim como aos instrumentos e técnicas e conhecimentos e habilidades utilizadas na prossecução de alguns objetivos.

Diz-se gestão pública pela natureza e fins que almeja e pelo contexto político em que ocorre. Acresce ainda diferenciar a natureza da gestão pública conferida pelos países anglo- saxónicos, assentes na common law e a perspetiva de gestão pública dos países que se enquadram no modelo continental europeu, cuja ênfase é o direito e o jus imperium (Bilhim, Ramos e Pereira, 2015).

Apesar da perspetiva aqui tomada de gestão pública, é preciso ter presente que o conceito, com refere Heinrich (Heinrich, 2011) nem sempre surgiu como distintivo do de administração (Bertelli e Lynn, 2006). Na verdade, como refere a autora, foi em 1933, com Leonard White que os dois conceitos se começaram a separar. White havia introduzido, na altura, o conceito de “nova gestão”, a partir do qual só mais tarde, nas décadas de 60 e 70, se desenvolveram instrumentos de gestão mais aprofundados como o PPBS ZBB ou MBO.