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Com o alargamento das funções do Estado para áreas mais complexas, nomeadamente para as áreas sociais e com o advento da globalização e das novas tecnologias, o contexto no qual o modelo burocrático se desenvolve deixa de ser previsível e a mudança passa a ser uma constante, desfavorecendo modelos organizacionais administrativos assentes em procedimentos rígidos e estandardizados, como eram o caso das organizações e estruturas burocráticas.

Se o contexto se altera constantemente e, consequentemente deixa de ser previsível, as normas e procedimentos que haviam sido definidos, para esse mesmo contexto, deixam de fazer sentido gerando as chamadas “disfunções burocráticas”. Esta foi uma das principais críticas ao modelo burocrático, fundamentando-se na incapacidade de um rápido reajustamento das rotinas e procedimentos estandardizados, sempre que o contexto muda (Blau, 1956; Dimock, 1959; Crozier, 1967; Mouzelis, 1975).

Acresce ainda que com o crescimento do Estado Providência o endividamento do Estado aumenta e, consequentemente, a sua necessidade de financiamento também. Esta situação agrava-se com as crises petrolíferas e com a incapacidade de financiamento das referidas funções sociais. O funcionamento da Administração é “questionado em consequência das pressões de natureza económica, financeira e sociais, levando os governos a repensar a sua estrutura e funcionamento (Jalali e Silva, 2013: 92).

Às críticas ao Estado Providência e ao modelo burocrático somam-se as críticas feitas pela Escolha Pública (Ostrom e Ostrom, 1971; Downs, 1978; Lane, 1987; Dunleavy, 1991)

salientando que os funcionários e dirigentes da Administração Pública procuram, no decurso das suas funções, obter vantagens para si próprios ao invés da maximização do interesse público.

Médicos, professores e assistentes sociais contribuíram para que uma burocracia profissional e tecnocrática, conhecedora dos procedimentos político-administrativos, se assumisse como um grupo de pressão e interesse (Peters, 1996). O facto de serem profissionais com conhecimentos técnicos favoreceu o surgimento de hierarquias laterais que colocaram em causa o modelo tradicional, abalando as estruturas hierárquicas preconizadas. Este poder burocrático, informal na sua génese, reivindicava cada vez mais poder no âmbito do processo de decisão, invocando os seus conhecimentos (Carmo, 1987). Por ser um poderoso grupo de pressão, protegido por um estatuto que o “imunizava” do poder político, foi fortemente criticado pelos teóricos da Escolha Pública (Asensio, 2013).

Advogava-se que este grupo corporativo procurava vantagens provenientes da posição que ocupavam na hierarquia e na sua carreira, maximizando o seu interesse pessoal e só depois o interesse coletivo.

Nas últimas décadas do século XX os novos ideais manageralistas, que privilegiavam a contratação individual e a lógica de mercado, surgem como resposta a essas críticas (Moreira e Alves, 2013). Começa a ser desenhado um modelo temporalmente sucedâneo do modelo burocrático – o New Public Management 15 _{– primeiro nos países anglófonos, sob a}

influência das políticas reformistas de Margaret Thatcher e, depois se alastra por todo o mundo ocidental (Hoggett, 1991; Hood, 1991; Hood, 1995; Araújo, 2004; Pollitt e Homburg, 2007).

No Reino Unido, Thatcher rompeu com o modelo da neutralidade política, assente num sistema de nomeação, introduzindo um modelo de contratação de objetivos com dirigentes da Administração. O modelo tradicional, que persistira durante décadas, era assim posto em causa. A gestão por objetivos passou a ser um instrumento de gestão dominante, em particular para a gestão de carreiras (Bilhim, 2013).

Apesar de, inicialmente, os modelos de contratação terem sido concebidos para funcionários que ocupavam cargos de alta direção pública, rapidamente este instrumento passou a ser, também, aplicado aos funcionários públicos. Assistiu-se à mudança de paradigma de emprego público: os pressupostos da nomeação, fundados em valores de

15 _{“O modelo gestionário de reforma, tem a sua expressão na designação de Nova Gestão Pública} (NPM) introduzida por Christopher Hood (1991) no seu artigo “A Public Management for All Seasons?”, utilizada para designar as doutrinas administrativas que dominaram a agenda da reforma em vários países da OCDE a partir dos finais da década de 70 Araújo, J. F. F. E. d. (2004). "A Reforma da Gestão Pública: do mito à realidade." in, n.º.

isenção, imparcialidade e mérito, deram lugar à contratação, fundada em valores de eficiência económica (Rocha, 2005a). Estes novos modelos de emprego, baseados na contratação individual, caracterizam-se por:

 Flexibilização das relações laborais;

 Responsabilização de funcionários e dirigentes públicos, em função dos resultados alcançados;

 Supremacia dos valores de eficiência económica.

Apesar da tendência ter sido a adoção de sistemas baseados na contratação individual alguns países mantiveram os seus sistemas de emprego público assentes nos tradicionais regimes de emprego público16_.

Países como França detêm regimes de emprego público baseados, essencialmente, no regime tradicional de emprego público (carreiras com regime de vinculação de nomeação), sem prejuízo das adaptações que têm vindo a fazer no sentido de modernizar a sua gestão pública, nomeadamente ao nível da gestão por objetivos.

Já Portugal adotou, a partir de 2008, com a LVCR, um sistema de emprego público baseado dominantemente na contratação individual para postos de trabalho e não carreiras.

Numa breve apreciação à evolução dos regimes de emprego público podemos concluir que os países que mais depressa aplicaram reformas administrativas baseadas no New Public Management são aqueles que hoje possuem um regime de emprego público baseado, predominantemente, na contratação individual ou posto. Nestes países, a avaliação do desempenho, passou a ser o principal instrumento de gestão, em linha com os elementos que caracterizavam o New Public Management (Hood, 1991):

 Estilo e práticas de Gestão Privada

 Competição no sector público (entre agências)  Disciplina no uso de recursos (controlo de custos)

 Enfâse nos resultados e Controlo de outputs (resultados)  Standards específicos e avaliação de desempenho  Divisão das unidades

 Gestão profissional (profissionalização da gestão)

É preciso ter presente que o New Public Management surge enquadrado na corrente gestionária que se caracterizava pela crença de que a Gestão Privada é superior à Gestão

16 _{Para informações mais detalhada consultar: Rato e Ferraz (2008) e Ina (2007), Estudo Comparado} de Regimes de Emprego Público de Países Europeus, INA, 2008

Pública e, portanto, na inexistência de diferenciação entre organizações públicas e privadas. Pretendia-se, com uma análise aos fatores críticos de sucesso das empresas privadas, a importação de práticas de gestão privada assentes nos princípios da descentralização, da desregulação e da delegação, fomentando a criação de estruturas mais autónomas, fora das estruturas hierarquizadas tradicionais típicas do modelo burocrático (Flinders, 2009).

Assiste-se, pois à desagregação das grandes unidades burocráticas para novas estruturas, autónomas e descentralizadas, com competências delegadas para o cumprimento de resultados que passam a ser contratualizados.

Entre nós, este momento corresponde à década de 90 quando as grandes Direções Gerais, com centenas de funcionários, se desagregaram /dividiram para dar origem a vários Institutos Públicos (ou agências se quisermos usar o termo equivalente na literatura anglo- saxónica – processo de agencificação), assim como entidades reguladoras (Rocha, 2010: 44; Rocha, 2011; Jalali e Silva, 2013).

À escala global, inerente a este modelo está a passagem de um Estado produtor e prestador de serviços para um Estado regulador do mercado acreditando-se que, por esta via, se seria mais eficiente, económico e eficaz.

Em causa estava, pois, a necessidade de uma reforma que opusesse ao modelo burocrático e aos seus princípios centralizadores e procedimentais, focados no cumprimento de normas e regras, no âmbito de estruturas formais e hierarquizadas, um modelo menos rígido, orientado para o cumprimento de objetivos e resultados, no âmbito de estruturas flexíveis, mais achatadas / horizontais (Cohen e Eimicke, 2011; Visscher e Randour, 2014).

Estruturas burocráticas

Estruturas flexíveis (ex. Institutos Públicos;

Ent. Públicas Empresariais)

Figura 2-2. Desagregação das unidades burocráticas em estruturas flexíveis

O referido processo de desagregação das unidades burocráticas em estruturas flexíveis, implica, em teoria, a configuração de estruturas administrativas diametralmente opostas no que respeita aos seus princípios orientadores, conforme explicitado na figura seguinte.

Orientação

orientação para processos

Figura 2-3 Oposição entre os princípios orientadores do Modelo Burocrático e do Modelo do New Public Management

O New Public Management, com a sua expansão para a maior parte dos países ocidentais, passou a ser o modelo hegemónico e visto por muitos governantes como o modelo de tipo ideal, tendo Estado “na moda” até recentemente. Alguns autores enquadram a adoção do New Public Management num subtipo do New Public Management que Pollitt e Bouckaert (2004) denominaram como o Estado neo-Weberiano, que melhor caracterizava um conjunto de países (Continental European modernizers group) face às especificidades da reforma. A verdade é que, nesta altura, estavam ainda por fazer, em Portugal, uma parte muito significativa das reformas gestionárias entre as quais a introdução do SIADAP, da nova Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações, coadjuvada pelo novo Regime de Contrato de Trabalho em Funções Públicas e do PRACE17_{. Tais reformas aproximaram a Administração}

Pública portuguesa aqueles que eram os princípios originais do New Public Management resultando, no final do Governo de José Sócrates, do ponto de vista teórico e não tanto prático, à conclusão da reforma da Administração Pública central, em conformidade com os desígnios originais do New Public Management (Magone, 2011). Excetua-se, porém, desta reforma, um dos principais pressupostos de funcionamento do New Public Management : a profissionalização da gestão. Na verdade, durante a reforma da Administração Pública portuguesa, a direção pública continuou a ser nomeada politicamente, sem prejuízo para alguns [poucos] cargos de direção superior.

Assim, a adoção plena, do ponto de vista teórico dos princípios do NPM, colocou Portugal no leque de críticas que, por esta altura (inícios dos anos 2000), e em particular no contexto de uma crise que se começara a desenhar e agravar, eram feitas ao modelo do New Public Management , em particular à incapacidade dos Governos controlarem e coordenarem

17 _{Veja-se Carvalho, E. (2013). "Redesenho da Máquina Administrativa em Portugal e Racionalidade} Política: o caso do PRACE"in Handbook de Administração Pública. Madureira, César e Asensio, Maria. Lisboa: INA Editora.

Burocracia weberiana

• Centralização

• Coordenação

• Controlo

New Public Management

• Descentralização

• Delegação

• Desregulação

as estruturas criadas no âmbito do New Public Management , e às quais havia sido dada autonomia, no quadro de uma descentralização administrativa, de uma desregulação da economia e de uma delegação de competências.

Esta incapacidade de coordenação e controlo por parte dos Governos, das estruturas autónomas (administrativa e financeiramente) que haviam criado, complementado por um quadro de desorçamentação e crescente endividamento, leva a um aumento muito significativo da despesa do Estado tornando-o, já no quadro do NPM, curiosamente e ao contrário daquilo que havia sido preconizado pelo NPM, muito pouco eficiente.