Participants' characteristics

Ao Estado é concedida a faculdade de adquirir propriedade de bens imóveis por formas um pouco diversas daquela permitida ao particular. Isso decorre da necessidade de o Estado atender às suas finalidades precípuas estabelecidas na Constituição Federal.

Assim, além das formas estatuídas no Direito Privado para que alguém realize aquisição da propriedade imóvel, o Estado faz uso das formas previstas no Direito Público.

Isso implica que o Estado e as entidades que o integram podem adquirir a propriedade imobiliária, utilizando-se do Direito Privado por meio da usucapião (art. 1.248 do Código Civil), pelo registro de título (art. 1.245 do já

citado diploma legal), por acessão (formação de ilhas, aluvião, avulsão, por álveo, por plantações ou construções, como previsto no já mencionado art. 1.248), e, por fim, poderão adquirir bens jacentes na forma do disposto no art. 1.822 do Código Civil.

A propriedade imobiliária poderá ser adquirida também por meio da desapropriação, na forma regulada pelo Direito Público.

Entende Diógenes Gasparini90 _{ser possível ao Estado adquirir a}

propriedade por meio da adjudicação prevista no inc. II, do art. 647, do Código de Processo Civil.

É importante lembrar que, no mais das vezes, a aquisição da propriedade imobiliária pelo Poder Público na forma prevista no Direito Privado, será uma aquisição derivada; ou seja, haverá efetiva transmissão da propriedade de uma pessoa para o Estado. A exceção a isso ocorrerá no caso da ocorrência de usucapião, que é uma forma de aquisição originária de propriedade.

Isso pelo fato de, ao se utilizar das normas de Direito Privado, a Administração Pública se iguala ao particular, mesmo estando adstrita às normas de Direito Público.

Destaque-se o que leciona Diógenes Gasparini:91

“A esses modos de aquisição de propriedade e suas respectivas consequências subsume-se a Administração Pública, porque, no exercício desses direitos e obrigações decorrentes da aquisição de domínio, atua como particular, ainda que deva satisfazer certas exigências impostas pelo Direito Administrativo. Destarte, como particular, atenderá às obrigações ou fruirá direitos que têm origem em uma ou outra dessas modalidades de aquisição de propriedade imóvel. Não assegura à Administração Pública qualquer outra prerrogativa, mesmo que fundada na qualidade de pessoa de Direito Público, salvo no que

90 _{Ob. cit. p. 947.} 91 _{Ob. cit. p. 948}

concerne à desapropriação, forma originária de aquisição, conforme esclarecido no n.6, item I, do Capítulo XII.”

Observa-se, portanto, que a desapropriação é uma forma de aquisição originária de propriedade. Forma essa entendida como aquela em que não há qualquer ato de transmissão ou transferência de propriedade para aquele que está realizando a referida aquisição.

A ausência de tal ato de transmissão ou transferência implica a inexistência de qualquer discussão sobre vícios de vontade ou qualquer outra nulidade que se possa discutir relativa à referida transmissão.

De fato, nas ações movidas pelo Poder Público para desapropriar determinada propriedade, não existe espaço para qualquer outra discussão que não seja aquela relacionada com o valor da indenização devida.

Já em outras formas de aquisição derivada de propriedade sempre haverá espaço para o surgimento de debates referentes a vícios de vontade, e outros ligados diretamente com o ato jurídico que transfere ou transmite a propriedade.

Outra forma de aquisição de propriedade imóvel pelo Poder Público é aquela decorrente de determinação legal, como bem assinala Celso Antônio

Bandeira de Mello:92

“Esta última hipótese tem lugar, exempli gratia, como bem anota Diógenes Gasparini, quando, em decorrência de loteamento e nos termos do art. 22 da Lei 6.766, de 19.12.79, passam para o domínio público as áreas nele obrigatoriamente previstas para vias, praças, espaços livres e áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos constantes do projeto e do memorial descritivo.” (g.n.)

Destaque-se que tal determinação legal só poderia decorrer de uma legislação federal que, nesse ponto, teria o caráter de norma de Direito Civil, pois apenas dessa maneira poderia e pode impor-se ao cidadão uma obrigação de dar ou de fazer como a exposta.

Note-se que os imóveis, cuja propriedade foi transmitida ao Poder Público por meio de determinação legal, já se encontram afetados a uma destinação específica, seja para o uso comum, seja para o uso especial.

A afetação de um bem público pelo seu uso comum ou especial é um ponto fundamental na gestão de tal bem pelo Estado em áreas urbanas ou de expansão urbana, posto que, dada essa situação - como será mais bem detalhado posteriormente - em determinados casos a outorga para um particular de um uso privativo do referido imóvel só será possível por um período de tempo curto, ou para atender efetivamente ao interesse público.

Assim, é importante utilizar-se das lições de Celso Antônio

Bandeira de Mello93 _{para melhor compreensão do conceito de afetação, assim}

como o de desafetação:

“3. Afetação é a preposição de um bem a um dado destino categorial de uso comum ou especial, assim como desafetação é sua retirada do referido destino. Os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público.

A afetação ao uso comum tanto pode provir do destino natural do bem, como ocorre com os mares, rios ruas, estradas, praças, quanto por lei ou por ato administrativo que determine a aplicação de um bem dominical ou de uso especial ao uso público.

Já, a desafetação dos bens de uso comum, isto é, seu trespasse para o uso especial ou sua conversão em bens meramente dominicais, depende de lei ou de ato do Executivo praticado na conformidade dela. É que, possuindo

originariamente destinação natural para o uso comum ou tendo-a adquirido em consequência de ato administrativo que os tenha preposto neste destino, haverão, de toda sorte, neste caso, terminado por assumir uma destinação natural para tal fim. Só um ato de hierarquia superior, como o é a lei, poderia ulteriormente contrariar o destino natural que adquiriram ou habilitar o Executivo a fazê-lo.

A desafetação de bem de uso especial, trespassando-o para a classe dos dominicais depende de lei ou de ato do próprio Executivo, como, por exemplo, ao transferir determinado serviço que se realizava em dado prédio para outro prédio, ficando o primeiro imóvel desligado de qualquer destinação. O que este não pode fazer sem autorização legislativa é desativar o próprio serviço instituído por lei e que nele se prestava. Também um fato da natureza pode determinar a passagem de um bem de uso especial para a categoria dominical. Seria o caso, por exemplo, de um terremoto destruir o prédio onde funcionava uma repartição pública, como lembra Diógenes Gasparini.”

Como visto anteriormente, a classificação dos bens públicos é dada pelo seu uso; e como se pode depreender do acima exposto, a destinação do bem público a um uso específico, seja ele comum, seja especial, impacta a sua desafetação a esse destino, do mesmo modo como a possibilidade de outorgar a um particular o uso do citado bem público.

É importante considerar, entretanto, que, com a edição da Constituição Federal de 1988 e o advento do Estatuto da Cidade, bens dominiais ou dominicais também ficaram afetados por alguns usos específicos, quais sejam: o de atender à necessidade de desenvolver as funções sociais da cidade, garantir o bem-estar dos cidadãos e a consecução dos direitos sociais.

Essa afetação implica que, em certo grau, mesmo bens públicos dominicais não podem ser alienados, nem terem uso privativo outorgado a particulares, ou dados em garantia para parcerias público-privadas, sem que se verifique se isso atenderá a um fim de interesse público relacionado diretamente com o desenvolvimento das funções sociais da cidade e consecução dos direitos sociais.