Overworked System

Pela teoria do risco integral, é indiferente que tenha havido culpa ou acidente, interessando apenas saber se há vínculo causal entre o funcionamento do serviço público e o

prejuízo sofrido pelo administrado. Se há prejuízo, o dano será reparado, não interessando se

se trata de ato de império ou de gestão144, se houve culpa, acidente ou qualquer outra explicação tendente a irresponsabilizar o Estado145_.

142 _{PEREIRA, Caio Mário da Silva. Instituições de direito civil. 1/394, n. 116.}

143 _{CAVALCANTI, Amaro. Responsabilidade civil do Estado, p. XI apud DIAS, José de Aguiar Da} responsabilidade civil. 11. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006. p.800.

144 _{Na prática dos “atos de gestão, como se sabe, o Estado age do mesmo modo que o particular, na}

administração de seus bens, diferindo, sob esses aspectos, dos denominados atos de império, nos quais o Estado age como ‘síntese dos poderes soberanos’, exercendo o ius imperis”, na definição de CRETELLA JÚNIOR, José. Curso de direito administrativo. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2003. p. 70.

Por teoria do risco integral entende-se a que obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento. Não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento146.

Segundo Hely Lopes Meirelles, a teoria do risco integral é a modalidade extremada da doutrina do risco administrativo, abandonada na prática por conduzir ao abuso e à iniquidade social. Por essa fórmula radical, a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima. Daí por que foi acoimada de “brutal”, pelas graves consequências que haveria de produzir se aplicada na sua inteireza147.

Por essa teoria, a Administração Pública estaria sendo obrigada a suportar, pela via da indenização, todo e qualquer dano que se originasse tanto de ato como de fato administrativo, sem se levar em conta a culpa, seja exclusiva, seja concorrente ou, ainda pior, sem levar em consideração o dolo, quando há a intenção de lesionar.

O Estado seria considerado responsável mesmo quando tivesse a vítima sido corresponsável pelo evento danoso, só que o Estado não é um “segurador universal”, a ser responsabilizado por todos e quaisquer danos que venham a sofrer os administrados.

O Direito brasileiro não admite essa teoria, por ser injusta ao extremo. Pela severidade, foi aos poucos abolida, dando lugar à teoria do risco administrativo.

Para Hely Lopes Meirelles,

essa teoria jamais foi acolhida entre nós, embora haja quem tenha sustentado sua admissibilidade no Texto Constitucional da República. Contestamos formalmente esse entender, que se desgarra da doutrina acolhida pelo nosso Direito e se divorcia da jurisprudência que se formou acerca do citado dispositivo constitucional, consagrador da teoria objetiva, mas sob a modalidade do risco administrativo, e não do risco integral148_.

146_{GASPARINI, Diogenes Direito administrativo. 10. ed. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 901.}

147_{MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 624.} 148_{Id., Ibid., p.624 (grigos do autor).}

O nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano daí resultante não exclui sequer a força maior, o caso fortuito, a culpa exclusiva da vítima, ou ofendido, abarcando qualquer situação, por isso, diz-se integral-total149.

Portanto, como foi dito e observado, a teoria do risco integral é a modalidade exacerbada da doutrina do risco administrativo, repudiada pela maioria e inadmitida na prática, por conduzir ao excesso e à injustiça social.

A teoria do risco integral manteve-se essencialmente como formulação ou modelo teórico, não tendo sido perfilhada pelos sistemas jurídicos.

Fazendo distinção entre as teorias do risco administrativo e a do risco integral, Hely Lopes Meirelles adverte que a teoria do risco administrativo, embora dispense prova da culpa da Administração, permite que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. Isso porque o risco administrativo não se confunde com o

risco integral. O risco administrativo não significa que a Administração deva indenizar

sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular; significa, apenas e tão-somente, que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização150.

Todavia, em particular, entende-se que o art. 21, XXIII, “d”151, da Constituição Federal, diferentemente do art. 37, § 6º, contemplou a teoria da responsabilidade do Estado pelo risco integral.

Como explica Luciano Ferraz:

É que quando o constituinte se valeu da expressão ‘independentemente de culpa’, para reconhecer aí a responsabilidade estatal, excluiu, de plano, a possibilidade de se cogitar de culpa, seja ela do Estado, da vítima ou mesmo derivada de evento alheio à ação ou omissão de ambos: desde que configurado o dano e o nexo causal, inexiste a possibilidade de excludente

149_{NASCIMENTO, Tupinambá Miguel Castro do. Responsabilidade civil do Estado. Rio de Janeiro: Aide, 1995.}

p. 18.

150_{MEIRELLES, Hely Lopes Direito administrativo brasileiro. 37. ed. São Paulo: Malheiros, 2011. p. 624.} 151 _{Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 08.02.2006: Art. 21 – XXIII - d) a responsabilidade civil}

de responsabilidade de parte do Estado. Caso contrário, a prescrição do art. 21, XXIII, ‘d’, seria completamente desnecessária152_.

Mais recentemente, a edição da Lei Federal nº 10.744/2003 disciplinou a “assunção” pela União de responsabilidade civil no caso de atentados terroristas ou atos de guerra contra aeronaves de empresas aéreas brasileiras, em que o Estado responderá pelos efeitos de conduta alheia por decisão estatal unilateral.

No ponto, a percuciente observação de Alexandre de Moraes, quando afirma que a adoção constitucional da Teoria do Risco Administrativo veda qualquer possibilidade de previsão normativa de outras teorias, inclusive da Teoria do Risco Integral153.

Nesse sentido, declarou o STF a inconstitucionalidade da Lei n. 913, de 13.9.1995, que, dando nova redação à Lei n. 842 de 29.12.1994, ambas do Distrito Federal, instituiu pensão mensal em favor de certas pessoas (nem sempre necessitadas de assistência), em razão de crimes hediondos (como assassinato), praticados por quaisquer agentes (não necessariamente públicos) e ocorridos a partir de 21-4-1960.