Sensibilizada pela exigência constitucional de elaboração de um plano diretor, mesmo ainda não regulamentada, a Prefeitura de Ouro Preto firmou contrato com a ENGEARP Arquitetura e Engenharia, que elaborou um anteprojeto de lei e amplos diagnóstico e prognóstico do município, entre os meses de setembro de 1989 e setembro de 1991.85
Ivo Porto de Menezes, diretor e responsável técnico da ENGEARP, assim, justificou o convite para coordenar este trabalho:
84 O Estudo indicou que a inexistência de sinalização vertical complicava ainda mais o trânsito em
Ouro Preto. Porém, destacou que, outrora, por recomendação do Departamento Estadual de Trânsito – DETRAN-MG, já havia sido instalada sinalização na cidade, que foi retirada sob a alegação de descaracterização da paisagem.
Os planos anteriores foram feitos por gente de fora. Eu não nasci em Ouro Preto, mas vivi muitos anos lá. Era um profundo conhecedor da realidade da cidade, entendia como tudo funcionava. O Plano do Viana de Lima e o da Fundação [João Pinheiro], já não tinha mais como aplicar, porque a cidade cresceu e já tinha ocupado muitas áreas. Aí nós tentamos reunir as informações e fizemos esse plano (Menezes, 2013).
A nova empreitada ganhou força com a promulgação da Lei Orgânica do Município de Ouro Preto, de 28 de março de 1990. Esta, conforme disposto na seção sobre a Política Urbana, incorporou disposições das Constituições federal e estadual, visando assegurar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade; definindo instrumentos de planejamento urbano; ressaltando a necessária proteção e recuperação do patrimônio cultural e natural; e, sobretudo, tratando do plano diretor,86 definindo as condições para a sua elaboração e criando, na estrutura organizacional da Prefeitura, órgão técnico executivo para tratar do assunto.
Art. 199. O Plano Diretor é o principal instrumento governamental de
planejamento municipal, de caráter amplo, sistemático e dinâmico, abrangendo
de forma integrada as seguintes áreas: físico-territorial, sócio-cultural, político- administrativa e econômica.
Art. 200. O Plano Diretor será elaborado de acordo com os seguintes princípios: I - que a população local tenha atendidas as suas necessidades básicas para uma vida digna, principalmente no tocante à educação, à saúde, ao saneamento básico, ao transporte, à moradia, ao lazer e à oferta de empregos;
II - que haja a compatibilização do desenvolvimento do Município com a preservação do patrimônio cultural e natural;
III - que haja ampla participação da comunidade em tal processo;
IV - que se realizem avaliações e revisões periódicas do Plano, que deverão ser submetidas à Câmara Municipal.
Parágrafo único. O Poder Público Municipal envidará esforços junto às entidades representativas da comunidade visando à consecução do estabelecido no inciso III (Ouro Preto, 1990a, grifos nossos).
Assim, já ao apresentar os produtos finais, face aos fracassos dos planos outrora apresentados,87 a ENGEARP enfatizou que uma das razões para isso foi a ausência de um sistema de planejamento, integrado à estrutura municipal, que garantisse continuidade às atividades.
A proposta básica deste trabalho consistiu na descentralização das atividades produtivas, concentradas no distrito-sede. Não se tratou, porém, de uma simples transferência ou setorização de atividades. Consistiu no estabelecimento de um sistema de
86 A Lei Orgânica, no ato das disposições transitórias, em seu Art. 14, definiu o prazo de seis meses
para a aprovação do Plano Diretor.
87 É interessante destacar que no diagnóstico apresentado pela ENGEARP, há uma análise das
experiências anteriores, sobretudo do Plano Viana de Lima e do Plano de Conservação Valorização e Desenvolvimento de Ouro Preto e Mariana.
divisão intramunicipal do trabalho, baseando-se na exploração das potencialidades de cada região do município. Neste contexto, a sede municipal configurar-se-ia como um núcleo urbano voltado predominantemente para as atividades administrativas, culturais, educacionais e turísticas. Apontava-se como ressalva que tal proposição necessitaria “do desenvolvimento de estratégias capazes de estimular o fluxo migratório para essas áreas” (ENGEARP, 1991, p.3-002), o que não ocorreu.
Como área de expansão urbana, propôs-se o distrito de Cachoeira do Campo, por este apresentar-se “como alternativa mais viável, a curto e médio prazos, para o desenvolvimento de novos assentamentos urbanos” (ENGEARP, 1991, p.3-004). Sua localização privilegiada, a 18 Km da Sede, na região central do município e às margens da BR 356, o clima ameno e a presença de grande parte da infraestrutura, foram fatores que reforçaram este potencial.
Destaca-se, também, no anteprojeto a preocupação com a leitura urbana, que naturalmente, segundo o disposto no diagnóstico, levaria a uma delimitação dos diversos setores espaciais, os quais, com um projeto setorial específico, poderiam transformar-se em zonas.
Mas que esta visão nova da cidade se transforme numa legislação especial para cada um dos setores envolvidos. Não se pode pensar em uma legislação única para todos os setores, cumpre-nos, pois, sentir cada um dos caracteres específicos dos setores e legislar de maneira diferenciada, procurando, em um preservar como elemento predominante, noutro compatibilizar com ambiente preservado próximo, enquanto no terceiro todo um caráter novo pode ser implantado, sem que nada ofenda a preservação da cidade (ENGEARP, 1991, p.3-013).
O extenso produto gerado ao longo dos dois anos de trabalho resultou em um diagnóstico/prognóstico que permitiu à equipe o desenvolvimento conceitual que norteou a elaboração das diretrizes básicas e do macrozoneamento. Complementarmente, o microzoneamento e a legislação de uso e ocupação do solo integraram o produto enquanto instrumento de implementação do plano, que vem, grosso modo, com a definição de metas a serem atingidas de modo a promover o desenvolvimento e a qualidade de vida da população e com a proposição de diretrizes para se alcançarem tais metas. Entendia-se assim o plano diretor como o ponto de partida para a implantação de um sistema de planejamento municipal, o qual levaria a cabo o alcance das metas traçadas.
Entretanto, mais uma vez o plano em si não foi aprovado. O anteprojeto sequer foi encaminhado ao Legislativo. A arquiteta Fernanda Borges de Moraes,88 técnica da ENGEARP que participou na elaboração do anteprojeto de lei, esclareceu:
88 Fernanda Borges de Moraes é Arquiteta e Urbanista, Mestre em Geografia e Doutora em
Arquitetura e Urbanismo. Atualmente é professora na Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais.
Quando o plano foi oficialmente entregue, o então prefeito, Wilson Milagres dos Santos (1989-1992), já caminhava para o seu último ano de mandato. Médico de formação e profissão, não tinha a verve política necessária na administração do município. Ou seja, sua administração foi água morna e, com isso, angariou muitas antipatias e oposições, seja de vereadores, seja dos técnicos do então IBPC.89 Ao longo da elaboração do plano, as reuniões com vereadores, IBPC e
outros setores foram muito tensas e começaram a gerar oposições políticas e até pessoais em relação ao plano. Ou seja, enfraquecido politicamente no final de seu mandato, o prefeito decidiu por não encaminhar o plano para aprovação (Moraes, 2013).
No entanto, estrategicamente, a equipe optou por apresentar à Câmara Municipal, um projeto de lei com diretrizes básicas que deveriam ser consideradas para a elaboração do Plano Diretor de Ouro Preto, como salvaguarda para garantir a execução de ações que não deveriam esperar a conclusão e aprovação do plano. Este projeto resultou na Lei n°. 57, de 04 de dezembro de 1990, conhecida como Lei de Diretrizes Básicas – LDB.90
Como também relatou Fernanda Borges de Moraes, havia muitas discussões sobre quais seriam os conteúdos do plano e seus desdobramentos, sobretudo da parte de vereadores e técnicos do então IBPC. Com isso, a Lei nº 57/90, foi aprovada, com o intuito de garantir diretrizes básicas para a elaboração do referido plano, expressando, sobretudo, a necessidade de o município investir no levantamento e elaboração de cadastros municipais (de uso e ocupação do solo, redes de infraestrutura, etc.) que pudessem não só subsidiar o plano, mas também garantir sua implementação. Também a definição de um “pré-zoneamento”, do qual constavam algumas diretrizes, mas ainda sem o devido detalhamento, visava garantir que a prefeitura pudesse ter maior controle sobre os processos de novos parcelamentos do solo e de novas construções em curso, para que estes não viessem a atropelar a elaboração do plano, comprometendo irremediavelmente parte de suas diretrizes (Moraes, 2013).
É interessante destacar que, após tantos estudos, extensos diagnósticos já elaborados ao longo dos anos e complexos planos não aprovados pelo município, esta lei trazia em seu Art. 8° que “o Plano Diretor buscará subsídios em todos os estudos e levantamentos existentes sobre Ouro Preto” (Ouro Preto, 1990), o que de fato nunca ocorreu, havendo recorrente acúmulo de diagnósticos, superposição de tarefas e retrabalho na Prefeitura de Ouro Preto.
Ressalta-se que, como objetivo estratégico do município, definiu-se a busca do desenvolvimento econômico em áreas como agropecuária, indústria, mineração, educação e
89 Em 1990, a SPHAN e a FNPM foram extintas para darem lugar ao Instituto Brasileiro do Patrimônio
Cultural – IBPC.
90 É interessante destacar ainda que o anteprojeto que resultou nessa lei foi entregue ao Executivo
em 05/09/1990, para sua apreciação e encaminhamento ao Legislativo para discussão e aprovação, estando, portanto, bem próximo ao fim do prazo de seis meses definido pela Lei Orgânica Municipal (o prazo expiraria em 28/09/1990).
turismo, mas sem se fazer menção clara ao patrimônio cultural. Isso causa ainda mais espanto tendo em vista o amplo diagnóstico realizado pela equipe da ENGEARP.
Por outro lado, vale destacar o avanço expresso na diretriz para criação de um órgão técnico executivo91 para o desenvolvimento do Plano Diretor, estabelecendo-se um prazo de trinta dias para a Prefeitura encaminhar um projeto de lei de criação do referido órgão. Esta exigência efetivou-se com a aprovação da Lei n° 10, de 24 de abril de 1991, que criou a Secretaria Municipal de Planejamento Urbano, composta pelos departamentos de Habitação, Plano Diretor e Transporte Urbano. Além disso, criar-se-ia o Conselho Municipal do Plano Diretor, órgão consultivo e de apoio à Secretaria de Planejamento Urbano.
A LDB ainda definiu o perímetro urbano do distrito-sede, mas condicionou a descrição topográfica a detalhamento posterior, o que seria definido no plano diretor. Alguns juristas consideram este condicionamento como uma inconsistência legal, que compromete sobremaneira a sua eficácia concreta. Do mesmo modo, foram tratados o zoneamento e as normas de usos do solo. As zonas e as categorias de uso já foram criadas, mas também deveriam ser definidas no plano diretor. Justifica-se tal tratamento em virtude da “inexistência ou precariedade de dados que levassem a conclusões mais pertinentes, nos diversos campos relativos ao ordenamento urbano” (ENGEARP, 1991, p. 1-002), fato comum em Ouro Preto até os últimos anos.
As zonas então definidas foram as seguintes (Ouro Preto, 1990):
• Zona de Interesse quanto ao Patrimônio Histórico, Artístico e Paisagístico – ZH: em função dos locais onde já havia áreas e edificações preservadas por Lei e pela importância da cidade como Patrimônio da Humanidade;
• Zona Especial – ZE: áreas a serem determinadas em função da caracterização técnica de risco geológico e consequente necessidade de critérios especiais de uso e ocupação do solo;
• Zona de Remanejamento Urbano – ZR: áreas que possuíssem “elementos estranhos” ao zoneamento em que estivessem inseridas, implicando na necessidade de estudos especiais para uma melhor integração ao conjunto urbano;
• Zona de Adensamento Preferencial – ZA: áreas cuja localização e características físicas possibilitassem maior concentração populacional;
• Zona Institucional – ZI: locais que envolvessem a institucionalização de áreas ocupadas por estabelecimentos de interesse coletivo;
91 Destarte o relacionamento conflituoso entre a municipalidade e os órgãos federais presentes em
Ouro Preto, conforme a Lei n°. 57/90, o Plano Diretor deveria ser executado pelo órgão técnico executivo, em parceria com a UFOP e com o IBPC.
• Zona de Proteção, Preservação e Recuperação Paisagística e Ambiental – ZP: áreas definidas a partir de levantamento e cadastro precisos que tenham tais implicações. Tais zonas foram classificadas como “básicas” e referiam-se ao macrozoneamento proposto. No entanto, a Lei ainda dispôs que o Plano Diretor deveria incluir as seguintes áreas especiais (Ouro Preto, 1990):
• Áreas para programas habitacionais de natureza social;
• Áreas de interesse turístico: locais para garantir o suporte físico adequado aos planos de desenvolvimento turístico do Município;
• Áreas para projetos especiais: locais relacionados aos planos setoriais de desenvolvimento econômico e aos de implementação de infraestrutura de saneamento, comunicações, energia, circulação, transporte e abastecimento alimentar;
• Áreas de estudos especiais: locais que requerem diagnóstico e possível remanejamento de determinadas formas de uso e ocupação, cuja compatibilização com o meio ambiente e com as características próprias da cidade, especialmente para as áreas industriais, sejam preocupantes.
Quanto aos tipos de usos, a lista é extensa, mas com poucas recomendações elencadas apenas para alguns deles, categorizados pela LDB da seguinte forma: residencial unifamiliar; residencial multifamiliar horizontal; residencial multifamiliar vertical; comercial varejista local; comercial varejista de bairro; comercial varejista principal; comércio atacadista de pequeno porte; comercial atacadista de médio porte; comercial atacadista de grande porte; serviço local; serviço de bairro; serviço principal; serviços especiais; institucional local; institucional de bairro; institucional principal; indústria de pequeno porte; indústria de médio porte; indústria de grande porte (Ouro Preto, 1990).
Destaca-se também que os distritos de Ouro Preto foram entendidos como áreas de expansão urbana preferenciais, talvez como uma resposta à proposta do Plano de Conservação, Valorização e Desenvolvimento da Fundação João Pinheiro.92 O sentido da diretriz era evitar o esvaziamento, já em processo, nesses distritos e evitar as pressões sobre o distrito-sede, praticamente já sem áreas para a expansão. Porém, da mesma forma, as áreas de expansão seriam definidas, posteriormente, pelo órgão técnico executivo. Assim, a responsabilidade foi atribuída a um órgão ainda a ser criado, que, com base no
92 O Plano de Conservação, Valorização e Desenvolvimento da Fundação João Pinheiro propunha o
Plano Diretor, cujos trabalhos de elaboração estavam em curso, deveria definir o perímetro de expansão urbana93 (Ouro Preto, 1990).
Como diretrizes para o processo de ocupação do solo, a lei declarou que o Plano Diretor o disciplinaria através da institucionalização de modelos de assentamentos, com características diferenciadas em função das características plani-altimétricas, geológicas e de uso dos terrenos; das possibilidades de verticalização e de adensamento; da interferência quanto à preservação do patrimônio cultural e natural; e, da capacidade do sistema viário e dos serviços urbanos básicos. Tais propostas eram balizadas na Carta Geotécnica de Ouro Preto, elaborada pelo Prof. Edésio Teixeira de Carvalho, e, também, no “Levantamento das áreas de risco no espaço urbano de Ouro Preto: levantamento de soluções estruturais para contenção de encostas em Ouro Preto”, elaborado, à época, pelo Prof. Frederico Sobreira, por demanda da Prefeitura.
A LDB trouxe ainda indicações bem generalistas para o parcelamento do solo, para o saneamento básico, para o ordenamento do trânsito e do transporte público em Ouro Preto. Em relação ao trânsito, as propostas foram bem aquém do que aquelas propostas feitas pelo ETURB/OUP, publicado em 1983. De todo modo, ressaltou-se que a definição de um sistema viário básico constituiria um item especial no conjunto do Plano e da lei de uso e ocupação do solo urbano.
Indicava também que o projeto de lei que definiria o Plano Diretor de Ouro Preto deveria ser enviado à Câmara em um prazo de dois anos, o que também não aconteceu. A despeito deste e de outros prazos terem sido estabelecidos (mas não cumpridos), a definição de diretrizes, criação de zonas e outras áreas sem demarcação territorial, só funcionariam caso houvesse uma grande pressão da sociedade em prol do cumprimento da lei, ou ao menos, uma Câmara de Vereadores realmente comprometida com a questão urbana e ciente de sua função fiscalizadora do Executivo, já que este, como já apontado anteriormente, enfraquecido politicamente no final do mandato, decidiu por não encaminhar o plano ao Legislativo.
A LDB figurou assim como um grande esforço dos técnicos em buscar o cumprimento das disposições constitucionais de elaboração do plano diretor e, mais uma vez, de incentivar a instituição de um setor responsável pelo planejamento urbano na estrutura da Prefeitura. A riqueza desta lei e de todo o esforço empreendido para a sua aprovação reside no fato de ela ter sido sancionada muitos anos antes da regulamentação do pequeno capítulo de Política Urbana da Constituição, sendo, portanto, um momento simbólico em que
93 A lei destacava que tais áreas de expansão deveriam ser voltadas, prioritariamente, para o uso
a Prefeitura de Ouro Preto indicava os caminhos que deveria percorrer no enfrentamento da questão urbana.