Kapittel 5: Fra direkterot til direktorat? – Virkemidler i norsk bistand til DNCH, 1996-
5.2. Struktur og innhold i avtaleverket
5.2.1. Overordnet rammeverk og avtalestruktur
Jeg vil først studere strukturen og rollefordelingen i avtaleverket. Denne kan grafisk illustreres slik:
1. Bilateral avtale mellom de to lands myndigheter, ved UD/NORAD på giversiden og MIREME på mottakersiden.188
2. Avtale om institusjonssamarbeid mellom direktoratene OD og DNCH.189 3. Konsulentavtale mellom OD, Petroteam og DNCH (representert ved OD).190
188 UD/NORAD/MIREME: Agreement between The Government of the Kingdom of Norway and The
Government of the Repbublic of Mozambique regarding Development in the Petroleum Sector, Maputo 13. May 1998. Tilsendt fra den Norske Ambassade i Mosambik.
189 OD/DNCH: Agreement between The Norwegian Petroleum Directorate (NPD) Ministry of Mineral Resourses and Energy National Directorate for Coal and Hydrocabons (NDCH) (Direcção Nacional de Carvão e
Hidrocarbonetos (DNCH)), Stavanger/Maputo 8/7-30/7 1997. Tilsendt fra den Norske Ambassade i Mosambik.
Se vedlegg 1.
190 OD/Petroteam: Contract between The Norwegian Petroleum Directorate (hereinafter called the Directorate and Petroteam (hereinafter called the Contractor) concerning the financing and implementation of the project Institutional and Regulatory Development and General Advisory Services to the National Directorate for Coal and Hydrocarbons Mozambique (hereinafter called the Project), Stavanger 1997. Tilsendt fra den Norske Ambassade i Mosambik.
Kapittel 5: Fra direkterot til direktorat? – Virkemidler i norsk bistand til DNCH, 1996-2002.
67
Avtale nummer én (1) var den overordnede avtalene mellom de to lands regjeringer om fortsatt bistand, representert gjennom UD/NORAD (ved den norske ambassaden i Maputo) og MIREME. Avtale nummer to (2) var samarbeidsavtalen mellom de to lands oljedirektorater, OD i Norge og DNCH i Mosambik. Denne avtalen regulerte det direkte samarbeidet mellom de to institusjonene og hvilke oppgaver og forpliktelser de to institusjonene hadde i forhold til hverandre. Avtale nummer tre (3) var en konsulentavtale mellom OD og Petroteam om konsulentbistand til OD og DNCH tilknyttet arbeidet. I tillegg til disse tre viktige avtalene ble det gjort interne avtaler på giversiden i Norge og mottakersiden i Mosambik mellom de ulike involverte institusjonene, som regulerte forholdet dem imellom.191 Under hele perioden opprettholdt også norske bistandsmyndigheter sitt samarbeid med ENH.
Som man kan se av figuren så ble det i oppbyggingen av strukturen for samarbeidet praktisert et slags nærhetsprinsipp, hvor samarbeidet ble flyttet til lavest mulig nivå og koblet til to institusjoner som hadde en noenlunde likeverdig funksjon. Samarbeidsorganisasjonene bygget på en struktur hvor de involverte institusjoner selv gjorde de nødvendige avtaler med sine motparter, og at disse institusjoner selv utarbeidet rammeverket for sitt eget arbeid. NORAD og MIREME fikk med en slik oppbygging overordnede og tilbaketrukne roller som
koordinatorer, uten noen direkte involvering i det praktiske bistandssamarbeidet mellom de to lands direktorat. Til dette koordinerende arbeidet brukte NORAD i så stor grad som mulig sitt feltkontor ved norske ambassaden i Maputo.192 Det praktiske bistandsarbeidet ble først og fremst regulert gjennom avtalen mellom OD og DNCH, samt de eksterne konsulentene disse institusjonene valgte å opprette samarbeidsavtaler med.
Oppbyggingen åpnet for en stor kontaktflate mellom OD og DNCH, og som skulle virke så ukomplisert som mulig. På denne måten ville det være det mulig å sikre minst mulig avstand mellom giver og mottaker i forhold til institusjonenes arbeidsoppgaver og funksjon, og mulighetene til en identifisering de to institusjoner imellom ble økt. Dette er elementer som i mine øyne bør være viktige for å sikre en effektiv overføring av kompetanse og for å lokalt eierskap i bistandssamarbeidet, noe som øker mulighetene for en effektiv ivaretakelse av prinsippet om mottakeransvar. Denne utformingen av bistandssamarbeidet som et direkte
191 Bl.a.: NORAD/NPD: Framework Agreement betwen NORAD and NPD, 19. August 1996, og DNCH/ENH:
Memorandum of Understanding between DNCH and ENH regarding the organistation of Functions of Governement in the Petroleums Sector to be performed by ENH on behalf of DNCH, Juli 1997.
192 Flemming m.fl. 2007: s. 47.
Kapittel 5: Fra direkterot til direktorat? – Virkemidler i norsk bistand til DNCH, 1996-2002.
institusjonelt samarbeid mellom de to direktoratene var også i tråd med de føringer som ble lagt i Nord-Sør-meldingen og i Alstadheim-rapporten. Metoden ble i norsk
bistandssammenheng på 1990-tallet ble kjent som Norgesaksen.193 Alstadheim-utvalget foreslo også i sin rapport at NORAD burde ha en tilbaketrukket rolle i forhold til planlegging og gjennomføring av bistandsaktivitetene, og at NORADs rolle først og fremst burde være som finansierende og overvåkende myndighet. På denne måten kunne man ifølge rapporten øke den faglige kompetansen i bistandsarbeidet. Alstadheim-rapporten sier at:
”Kommisjonen har samtidig foreslått at flere innsatsområder kan forvaltes av andre fagorganer utenfor NORAD selv, uten at dette fritar NORAD for sitt forvaltningsansvar.
Flere av de foreslåtte programpostene innen det nye bistandsbudsjettet bør vurderes administrert av andre institusjoner i Norge, og med relevant faglig basis og tilstrekkelig bistandsfaglig kompetanse.
[…, AF]
Slik desentralisering av den praktiske gjennomføring av bistandsbudsjettet kan bidra til å styrke det faglige innholdet i virksomheten, samtidig som det bidrar til å trekke inn større deler av det norske samfunnet i et aktivt sør-engasjement.”194
Også i mine øyne var dette viktige tiltak for å implementere ønsket om mottakeransvar, da man på denne måten i større grad ga de faglige myndigheter i giver og mottakerlandet muligheten til å selv identifisere sine behov.
Bruken av eksterne konsulenter kompliserte rammeverket for bistandssamarbeidet. For å sikre kravet om mottakeransvar så burde bruken av eksterne konsulenter slik jeg ser det i
utgangspunktet blitt holdt på et moderat nivå, og de burde ha en klar rollefordeling og tydelige oppgaver i forhold til mottaker. Dette vanskeliggjøres dersom flere ulike aktører trekkes inn i bistandssamarbeidet, og krever ytterligere ressurser i forhold til å vurdere disse ekspertens rolle i samarbeidet. Bruk av eksterne rådgivere og eksperter kan også bidra til å redusere den direkte institusjonelle kontakten mellom giver og mottakerorganisasjon, noe som i dette tilfellet kan ha vanskeliggjort utvekslingen av kompetanse og erfaringer mellom OD og DNCH. Dette kan også ha svekket mulighetene for mottakerstyring av prosjektet, da mottaker med dette fikk ytterligere norske og/eller utenlandske aktører å forholde seg til.
193 Liland., Kjerland 2003: s. 161ff.
194 NOU 5:1995: s. 191.
Kapittel 5: Fra direkterot til direktorat? – Virkemidler i norsk bistand til DNCH, 1996-2002.
69
Jeg skal nå se på innholdet i avtalene for å se hvorvidt disse er satt opp på en slik måte at de gir rom for mottakeransvar og oppbygging av institusjonell kapasitet i
mottakerorganisasjonene. Jeg konsentrerer meg om nevnte bilaterale avtale mellom
UD/NORAD og MIREME, avtalen om institusjonelt samarbeid mellom OD og DNCH samt konsulentavtalen mellom OD og Petroteam.