Opus breve

2.4.2.1 Panorama do Problema

A caracterização dos problemas relacionados à carência habitacional, em escala global, assim como as alternativas e projetos para o enfrentamento da questão, é tema abordado pelas políticas das agências multilaterais de desenvolvimento (Banco Mundial e Banco Interamericano de Desenvolvimento), assim como por alguns trabalhos analíticos destas

intervenções como o de Imparato e Ruster (2003), o de Arantes (2004) e o de Chossudovsky (1999).

A gravidade da situação em escala global é mais presente, em países do 3º mundo e daqueles em desenvolvimento, naqueles territórios urbanos onde ocorrem os assentamentos informais. Este termo, que em inglês corresponde a “informal settlements” refere-se a uma designação genérica que se relaciona a processos de produção de moradia que ocorrem fora das regras do mercado formal.

Imparato e Rustler (2003) explicam que essas ocupações podem ocorrer de duas maneiras: pelas invasões, onde se dá uma ocupação desordenada e desprovida de infra-estrutura e onde as moradias são construídas de forma precária, ou seja, as favelas (squatter settlement) – que nos países latino-americanos assume diversas designações como villas misérias (Argentina), poblaciones callampas (Chile), tugurios (El Salvador) ou barrios de ranchos (Venezuela); pelos loteamentos clandestinos – os informal subdivisions, também chamados de barrios piratas (Colômbia), barriadas (Peru) ou colônias populares (México).

2.4.2.2 Formas de Intervenção

A abordagem adotada pelo Banco Mundial nos processos de intervenção em áreas urbanas informais ocorre desde os anos 70, tendo, até os dias atuais, assumido distintos enfoques:

Inicialmente, a abordagem concentrou-se no fornecimento de lotes urbanizados acessíveis, à regularização da posse da terra e às reformas das políticas de subsídios. Nos anos 80, as ações deixaram de financiar projetos e passaram a se direcionar no financiamento habitacional e no desenvolvimento do setor de habitação. Mesmo assim, os segmentos mais pobres da população não acabavam sendo contemplados, o que levou a uma nova mudança na abordagem a partir dos anos 90, quando passou-se a fornecer subsídios direcionados a este grupo mais carente. Estas ações dirigiram-se não somente na facilitação ao acesso de infra- estrutura, mas em ações mais amplas como a remoção de obstáculos institucionais, a redução dos custos de investimentos habitacionais, melhorias no ambiente regulatório e na eficiência

do setor da construção, associadas a reformas institucionais e a uma ligação mais estreita com a política macroeconômica.62

Os investimentos realizados nestas últimas décadas pelas agências de financiamento geraram forte impacto na transformação do urbano nestes países, como o da melhoria das infra- estruturas de saneamento e viárias, à incorporação da cidade informal à cidade legal, à anexação de novas áreas de expansão urbana através de projetos de lotes urbanizado, assim como ao provimento de maior oferta de unidades habitacionais.

A partir do início dos anos 90, tanto o Banco Mundial quanto o Banco Interamericano de Desenvolvimento procuram articular estas ações no espaço urbano com uma estratégia mais ampla de desenvolvimento. Uma destas ações é o combate à pobreza urbana, que gera, ao longo desta década a focalização das ações em projetos de urbanização de favelas (urban upgrading), onde o Brasil passa a ser o grande laboratório de experimentações no âmbito latino-americano. São desta vertente os projetos Favela-Bairro (BID), no Rio de Janeiro; o Cingapura (BID) e o Guarapiranga (BM) em São Paulo; e o Ribeira Azul (BM) em Salvador, projetos esses que totalizaram empréstimos da ordem de 1 bilhão de dólares. 63

Para reforçar estas ações, o Banco Mundial juntamente com a Habitat-ONU, criam, em 1999, a Cities Alliance, com apoio do G7 e de outros governos doadores, cuja política norteadora é Cities without slums (cidades sem favelas), com o objetivo de atender 100 milhões de pessoas até 2020. Com isso, muda também a abordagem e a eficácia de suas ações, pois passa a ter como interlocutores não mais os governos centrais, mas os governos locais – as prefeituras – criando sinergias e uma maior capacidade de mobilização de recursos locais e de novos empréstimos pelos governos. É desta nova postura municipalista que surge o City Development Strategy (CDS), que pode ser definido como uma estratégia de boa governança local, um programa de investimentos de médio prazo apoiado amplamente pelo prefeito e ancorado em comprometimento orçamentário.64

62

BRASIL. Habitação Progressiva e de Baixa Renda: alternativas de política. Banco Mundial. Documentos. Relatório nº 22032 BR, 2002.

63

ARANTES, 2004, p.80.

64

3 DEFINIÇÕES E DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO ESTUDO

Este capítulo apresenta o percurso metodológico adotado, explicitando além do objeto, objetivos e hipótese do estudo, o modo de investigação e os passos seguidos para a viabilização dos levantamentos e tratamento das informações.

Considerou-se, de partida, fundamental esclarecer o período escolhido para centrar os estudos, entendido como aquele que abriga o início da experiência de verticalização de favelas executada em São Paulo (1989 a 2004). Além disso, por se tratar de estudos de caso, são situados ainda neste capítulo os empreendimentos habitacionais selecionados para a pesquisa, justificando os motivos pelos quais foram considerados representativos de cada período estudado.

3.1 OBJETO, OBJETIVO E HIPÓTESE DO ESTUDO.

O trabalho elegeu como objeto de estudo os programas de verticalização de favelas desenvolvidos no município de São Paulo desde a gestão Luiza Erundina até o final da gestão Marta Suplicy (1989–2004).

O principal objetivo do trabalho é fazer um resgate das experiências de verticalização de favelas em São Paulo, verificando os motivos que mobilizaram gestores com diferentes visões ideológicas, em três momentos politicamente diversos, a fazer uso dessa modalidade de intervenção. Pretende-se, ainda, apontar quais as perspectivas dessa modalidade de intervenção em favelas e como ela vem sendo encarada pelos beneficiários – a própria população favelada.

A tese que se busca comprovar é a de que as políticas de verticalização de favelas desenvolvidas em São Paulo durante os últimos anos – de 1989 a 2004 –, embora em contextos políticos distintos, partiram das mesmas premissas e adotaram praticamente os mesmo procedimentos. Ou seja: As diferentes gestões foram movidas pela mesma razão ao adotarem a verticalização (o crescente adensamento das favelas e sua presença em áreas valorizadas e de grande visibilidade na malha urbana da cidade); utilizaram argumentos similares para justificar tal opção (a permanência das famílias na mesma localidade); fizeram uso de critérios de elegibilidade semelhantes (das favelas e população beneficiada); adotaram

os mesmos procedimentos para execução dos conjuntos habitacionais (por empreiteiras) e para a adaptação das famílias atendidas (trabalho social); e obtiveram resultados que não se distinguem em termos de sustentabilidade dos conjuntos habitacionais.

Abordar o objeto verticalização através da análise das ações municipais entre 1989 e 2004 possui alguns entraves e desafios. Primeiramente, a enorme massa de dados confluentes de diversas áreas do conhecimento, como história, antropologia, demografia, sociologia, apenas para citar algumas. Sabe-se que a complexidade com que se revestem as interações humanas na cidade e a importância de traduzi-las e interpretá-las levam, necessariamente, à amplificação do trabalho de pesquisa65.

No contexto da urbanização brasileira caracterizada por movimentos migratórios intensos, pela reorganização do espaço e por acentuadas transformações no processo de divisão social do trabalho, a concepção do fenômeno urbano, como processo social, possui especificidades, que precisam ser consideradas em suas múltiplas dimensões, incluindo aspectos históricos demográficos, político- econômicos e sócio-espaciais. 66

A abordagem procurará, portanto, seguir esta vertente dos estudos urbanos, por considerar que ao apontar caminhos diversificados, em alguns casos de ampla leitura, torna premente um esforço de maior acuidade na procura das motivações e interesses que se movem no território da cidade.

Por ultimo, as enormes mudanças ocorridas a partir da segunda metade da década de 1980, data que marca o início do recorte temporal a ser analisado, tanto do ponto de vista político, como econômico e tecnológico, coloca a necessidade de um posicionamento num momento histórico cuja proximidade ainda não permite ver com claridade todo o conjunto de nuances envolvidas. Neste sentido, a historia define o trabalho com essa proximidade de história do tempo presente.

65

Atualmente as empresas que atuam na área de projetos urbanos ou reurbanização de favelas, possuem equipes de sociólogos, estatísticos, historiadores, arquitetos e outros profissionais de acordo com a necessidade

66

BÓGUS, L. M. M. ; PASTERNAK, S. A cidade dos extremos., São Paulo, 2004, p. 6. disponível em: http:// www.abep.nepo.unicamp.br/.