7 7.1 Oppsummering og konklusjon7.2 Refleksjon
7.1 OPPSUMMERING OG KONKLUSJON
Aparte desses aspectos mais técnicos na área de engenharia e militar, a infraestrutura começou a se desenvolver sobremaneira sob um aspecto econômico a partir da década de 197028. A doutrina costuma analisá-la como um dos requisitos essenciais e fundamentais para o desenvolvimento econômico, o que se representa na disponibilidade existente de alguns serviços que estão agregados a essa infraestrutura, remetendo-se a uma classificação taxonômica específica29.
A infraestrutura passou a ser considerada como sinônimo de social overhead
capital, na esteira do conceito de Rosenstein-Rodan30 de sustentáculo às atividades do setor primário, secundário e terciário, devendo ser precedidos de investimento privado, com longos períodos de maturação e vida útil, com uma característica de indivisibilidade nos projetos31. O desenvolvimento econômico com respeito às infraestruturas era subdividido em uma análise trifásica: pré-industrial, com protagonismo do Estado;
desenvolvimento industrial, com o setor privado elevando o volume de investimentos; e pós-industrial, no qual um período de maturação acelerava o processo de depreciação e
desatualização dos equipamentos de infraestrutura32.
26 Cf. BRASIL.Ministério da Defesa. Estratégia..., p. 63. 27 Cf. item 3 infra.
28 Cf. JOCHIMSEN,Reimut; GUSTAFSSON, K. Infrastruktur..., p. 38. 29 Cf. JOCHIMSEN,Reimut. Theorie..., p. 100-101.
30 Cf. FREY, René L. Infrastruktur..., p. 10. O autor relembra o desenvolvimento da teoria moderna de
infraestrutura, inspirada nas teorias de Marshall, Pigou e Dupuit e, mais adiante, De Viti de Marco, Mazzola, Puviani, Wicksell, Sax e Lindahl com relação à teoria dos bens coletivos.
31 A indivisibilidade técnica é vista com relação ao longo período de maturação da infraestrutura, além de
compreender a indivisibilidade do tamanho do projeto e sua duração. Não é um conceito técnico, mas relacionado com o tamanho de mercado. Cf. FREMDLING, Rainer. Eisenbahnen..., p. 101.
32 Cf. SIMONIS, Udo Ernst. Infrastrukturausgaben und Soziales Gleichgewicht – das Beispiel Japan. In:
Uma modalidade de infraestrutura orientada para o mercado (market-oriented
infrastructure) é desenvolvida por Walter Buhr33, no sentido de a infraestrutura representar bens de capital orientados aos objetivos econômicos dos agentes, os quais viriam de maneira integrada e coordenada. Com esse foco no mercado, a doutrina alemã passou a relacionar os dois conceitos.
Os efeitos benéficos, conforme a doutrina ressalta, eram destacados com base nas economias mais desenvolvidas34, o que permitia uma relação cristalina entre infraestrutura e desenvolvimento econômico e social. Quando se trata das economias em desenvolvimento, outro conceito emerge: deve haver um “grande empurrão” (big push) e um “esforço crítico mínimo” (critical minimum effort)35 para tentar quebrar o círculo
vicioso de subdesenvolvimento:
A característica da indivisibilidade dos investimentos em infraestrutura representa, para muitos desenvolvimentistas, uma das razões por detrás do círculo vicioso da pobreza e retrocesso nos países em desenvolvimento. Requer- se, portanto, o esforço especial de um big push (Rosenstein-Rodan) ou um
critical minimum effort (Leibenstein) para romper essa conexão. Determinante
para essa estratégia de desenvolvimento não é a extensão da indivisibilidade da infraestrutura, mas sim o tamanho do mercado36.
Egon Tuchtfeldt37 relaciona o conceito de infraestrutura de Reimut Jochimsen com o de Jacques Stohler, definindo que “[...] sob o conceito de infraestrutura deve-se entender como a totalidade daquilo que é predominantemente levado a cabo nos investimentos pelo setor público e o requisito para a integração e capacidade de desenvolvimento da economia”. O conceito de infraestrutura relacionado com crescimento, integração e suprimento para o desenvolvimento acabou prevalecendo na literatura38.
33 What is…, p. 14-15 et seq., e mais bem desenvolvida posteriormente em Infrastructure of the market
economy. Discussion paper no. 132-09. Universität Siegen – Fachbereich Wirtschaftswissenschaften: Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge, 2009.
34 Cf. FREMDLING, Rainer. Eisenbahnen..., p. 88. 35 Cf. FREY,René L. Infrastruktur..., p. 27.
36FREMDLING, Rainer. Eisenbahnen..., p. 88, tradução nossa do original: „Das Merkmal der Unteilbarkeit
von Infrastrukturinvestitionen stellt für viele Entwicklungstheoretiker einen der Hauptgründe für den Teufelskreis von Armut und Rückständigkeit in den Entwicklungsländern dar. Es bedarf der besonderen Anstrengung eines „big push“ (Rose‘nstein-Rodan) oder eines „critical minimum effort“ (Leibenstein), diesen verhängnisvollen Zusammenhang zu durchbrechen. Determinante dieser Entwicklungsstrategie ist nicht das Ausmaß der Unteilbarkeit der Infrastruktur, sondern die Marketgröße“.
37 Infrastrukturinvestitionen..., p. 127-128, tradução nossa do original: „ [...] unter Infrastrukturinvestitionen
die Gesamtheit aller vorwiegend von der öffentlichen Hand vorgenommenen Investitionen zu verstehen, die Voraussetzung für die Integrations- und Entwicklungsfähigkeit eine Volkswirtschaft sind“.
Dessarte, com o intenso uso do termo no decorrer do século XX, houve diversas correntes que se propuseram a defini-la e classificá-la segundo algumas categorias. Na maioria das vezes, a questão de um conceito norteador para a infraestrutura não foi motivo de preocupação nesses estudos, priorizando-se a sua divisão em categorias. Gianpiero Torrisi39 sintetiza as diversas correntes de classificação da infraestrutura nesse período por antagonismos: econômica/social, nuclear/não nuclear, básica/complementar, material/imaterial e de rede/por núcleos.
Malgrado a doutrina tentar definir infraestrutura apropriadamente, é assente que, na maioria dos casos, o que se faz é uma classificação taxonômica ou definição por meio de algumas características em comum, distanciando-se da análise da doutrina alemã com relação aos efeitos da infraestrutura na economia. Não que seja mais ou menos correta essa metodologia de análise, mas o fato é que, em regra, essa advertência não é externada quando a infraestrutura é estudada.
Diante disso, ao se estudar a teoria da infraestrutura, o melhor ponto de partida é a base metodológica dos estudos da literatura alemã da década de 1960 e 1970. Um dos trabalhos principais que veiculam essa preocupação e intentam dar um conceito de infraestrutura é de Reimut Jochimsen40, no qual a infraestrutura é subdividida em três categorias que serão vistas a seguir41:
A infraestrutura é definida como a soma de recursos e informações materiais, institucionais e pessoais que estão disponíveis aos agentes econômicos e que contribuem à realização da equalização dos recursos disponíveis pela alocação eficiente de recursos, isto é, a completa integração e o máximo nível das atividades econômicas.
Além dessas observações, há, ainda, uma questão terminológica que comumente é enfrentada pela literatura, redundando no problema de classificação em categorias. Há quem aponte diferenciações entre infraestrutura, estrutura e superestrutura, restringindo sobremaneira o campo de análise42. Outros, entretanto, apontam que a infraestrutura estaria
39 Public infrastructure…, p. 17, Table 3.2.
40 Theorie…, p. 100, tradução nossa do original: „Die Infrastruktur wird als Summe der materiellen,
institutionellen und personalen Einrichtungen und Gegebenheiten definiert, die den Wirtschaftseinheinten zur Verfügung stehen und mit beitragen, den Ausgleich der Entgelte für gleiche Faktorbeiträge bei zweckmäßiger Allokation der Ressourcen, d. h. vollständige Integration und höchstmögliches Niveau der Wirtschaftstätigkeit, zu ermöglichen“.
41 Cf. item 2.1.3.1 infra, p. 84 et seq.
42 Cf. CUÉTARA MARTÍNEZ,Juan Miguel de la. Sobre infraestructuras…, p. 205-206, nt. 15: “Existe uma
vinculação lógica entre o que é ‘infraestrutura’, ‘estrutura’ e ‘superestrutura’, que convém consignar, ainda que seja própria da linguagem culta ou técnica e não do leigo. A infraestrutura suporta e sustenta a estrutura, a qual determina o que é e o que faz uma construção humana; a superestrutura se adiciona a ambas,
ligada a conceitos de capital público material (como as ferrovias), enquanto que superestrutura seria o capital público imaterial (como as redes)43. Há outra parte de especialistas que as vinculam, pela sua imprescindibilidade, com atividades primárias e extrativistas, como agricultura e mineração44, mas sem que haja algum rigor científico a respeito dessas classificações45.
Em razão dessa imprecisão terminológica e por tal distinção possuir maior relevância em estudos técnicos de engenharia, estrutura e superestrutura serão referidas como pertencentes ao conceito de infraestrutura pública, a fim de facilitar a análise. Além disso, há a questão das instalações agregadas, que é uma especialização do tema – mas que não repercute no conceito de infraestrutura46.
Logo, é fato que a diversidade de conceitos explica a dificuldade em se ter um conceito uniforme de infraestrutura, o que dificulta saber como fazer com que a atuação estatal seja exitosa nessa seara. É por essa razão que a conclusão de Gianpiero Torrisi47 é no sentido de que é impreciso e áspero conseguir um conceito para o vocábulo aportando uma figura específica e algumas prestações adicionais, mas é prescindível. Um barco, por exemplo, pode navegar sem a sua superestrutura, que é a obra morta [parte do barco que fica emersa na água; seu casco é a ‘obra viva’ [parte do barco que está submersa, o mesmo que ‘carena’] e com toda a sua estrutura (esqueleto, convés e anteparas) se mantém unido por um único suporte, a quilha, primeira e principal peça de sua construção, que neste caso representa o papel da infraestrutura” (tradução nossa do original: “Existe una vinculación lógica entre lo que es ‘infra-estructura’, ‘estructura’ y ‘súper-estructura’, que conviene consignar, aunque sea propia del lenguaje culto o técnico, y no del ordinario. La infra- estructura soporta y sostiene la estructura, la cual determina lo que es y lo que hace una construcción humana; la súper-estructura se le añade a ambas aportando una figura específica y algunas prestaciones adicionales, pero es prescindible. Un buque, por ejemplo, puede navegar sin su superestructura, que es la obra muerta; su casco es la ‘obra viva’ y con toda su estructura (costillas, cubiertas, mamparos) se mantiene unido por un único soporte, la quilla, primera y principal pieza de su construcción, que en este caso representa el papel de infraestructura”).
43 Cf. BUHR,Walter. What is…, p. 1.
44 Inclusive, a mineração pode ser a causa que enseja a promoção de infraestrutura, como nas infraestruturas
energéticas e de transporte. Cf. ALBAVERA, Fernando Sánchez. El desarrollo productivo basado en la explotación de los recursos naturales. Recursos naturales e infraestructura. n. 86. Santiago de Chile: Nações Unidas/ILPES/CEPAL, 2004, p. 37.
45 Cf. referências em TORRISI,Gianpiero. Public infrastructure…, p. 6.
46 Cf., com relação ao tema, ARIÑO ORTIZ,Gaspar. Infraestructuras…, p. 41, grifos do original: “Assim, não
existiria inconveniente dogmático para considerar excluídas do domínio todos aqueles bens e instalações alheias ao núcleo do que propriamente constitui a exploração de uma determinada obra pública, como podem ser os estabelecimentos comerciais inseridos ou vizinhos à infraestrutura. Os cafés, restaurantes e comércios, estações de serviços, estacionamentos, hotéis e até mesmo os edifícios dos terminais, zonas logísticas de um porto ou de um aeroporto não constituem o núcleo essencial do serviço de transporte marítimo ou aéreo, ainda que se vislumbre uma ‘comodidade adicional’ aos usuários” (tradução nossa do original: “Así las cosas, no existiría inconveniente dogmático para considerar excluidas del demanio todos aquéllos bienes e instalaciones ajenas al núcleo de lo que propiamente constituye la explotación de una determinada obra pública como puedan ser los establecimientos comerciales insertos o vecinos de la infraestructura. Las cafeterías, restaurantes y comercios, estaciones de servicios, parkings, hoteles o incluso edificios de terminales, zonas logísticas de un puerto o de un aeropuerto no constituyen el núcleo esencial del servicio de transporte marítimo o aéreo, aunque supongan una ‘comodidad adicional’ para los usuarios”).
“infraestrutura”, e que a classificação e definição dependerão da preferência do autor, além da sua forma de analisar o problema e dos objetivos almejados em seu estudo.