A regulação surgiu nos Estados Unidos já em um cenário onde o Estado não operava diretamente os setores de infra-estrutura, a cargo da iniciativa privada, portanto a forma natural de intervir e controlar esses setores era via regulação. Posteriormente, tanto na Europa141, quanto no Brasil, as reformas regulatórias aconteceram em um contexto de reforma do Estado142 em meio a uma onda de liberalização da economia e estímulo à participação da iniciativa privada nesses setores.
Observa-se, portanto que as agências reguladoras constituem-se no principal instrumento de manutenção do controle e intervenção indireta em setores não operados diretamente pelo Estado. A existência das agências reguladoras é decorrência de mudança de paradigma de um Estado produtor e provedor de produtos e serviços de infra-estrutura, para um Estado regulador desses mesmos serviços. A transposição dessa lógica regulatória para um cenário onde o Estado ainda opera diretamente o serviço público não é impossível, embora requeira outras justificativas, e apresente dificuldades adicionais.
Essas dificuldades podem ser resumidas em três pontos: 1) a dificuldade de se justificar o controle indireto do Estado, via agência reguladora, em um setor onde já há o controle direto, via cadeia de comando, nas empresas estatais ou de economia mista que operam no setor, o que causaria uma redundância desnecessária; 2) a possibilidade de ingerências políticas na administração das empresas reguladas, quando estatais ou de economia mista, que tragam conseqüências indesejadas à prestação do serviço público, e; 3) manifestação de
141 Embora, em certos países europeus, alguns serviços públicos ainda sejam operados diretamente pelo
Estado, as diretrizes gerais da União Européia, as quais os países-membros, devem seguir conforme o princípio da subsidiaridade, são no sentido da desverticalização e liberalização dos setores de infra-estrutura.
142 O tema “reforma do Estado” foi amplamente discutido anteriormente nessa dissertação no tópico intitulado
interesses corporativistas que se revelam na resistência dos quadros dessas empresas, em se submeterem às competências de uma agência reguladora.
O primeiro ponto levantado configura-se em um sofisma. Imaginar que o fato de ser uma empresa do Estado por si só consagraria a defesa do interesse público, é um equívoco. A formação do espírito de corpo, e os interesses da corporação, muitas vezes apontam para direção diversa daquela trilhada pelo interesse público. A corporação opera em uma racionalidade empresarial, mais afeta aos interesses dos seus stakeholders, portanto na defesa do interesse público justifica-se a presença de um ente regulador com forte atuação fiscalizatória, inclusive com poder sancionatório.
O segundo ponto revela a dificuldade adicional das agências quanto ao tratamento de possíveis ingerências políticas na condução das empresas reguladas, quando estas são controladas pelo Estado. A contraposição, por parte das agências, a essas ingerências políticas requer mais do que nunca independência do ente regulador, e rigor por parte da direção dessas instituições.
O terceiro ponto refere-se às resistências corporativistas das empresas reguladas, controladas pelo Estado, a submeter-se à competência das agências reguladoras. Esse fato requer uma dose extra, não somente de rigor, mas principalmente de habilidade dos reguladores, em fazer ver que a regulação pode ser algo benéfico para a empresa, uma vez que concorre para o aperfeiçoamento de suas atividades.
De fato, a ARCE foi pensada para atuar regulando setores operados pela iniciativa privada. A privatização da COELCE foi a causa motivadora da criação da Agência, mas com exceção da CAGECE143, os outros serviços públicos ou já eram operados por empresas privadas, como é o caso do serviço de transporte
143 No setor de saneamento básico, dado questões peculiares como a inexistência de mercados
economicamente sustentáveis na maioria dos municípios, não houve intenção, ao menos no curto e médio prazo de privatizar a Companhia.
rodoviário intermunicipal de passageiros, ou pretendia-se privatizá-lo, como é o caso da CEGAS144.
Observando-se a atuação da ARCE nesses dez anos decorridos desde a sua Lei de criação, registra-se a ocorrência de dificuldades adicionais quando os serviços públicos são operados diretamente pelo Estado por meio de sociedades de economia mista, sobre as quais detém o controle acionário.
A regulação do serviço público de saneamento básico, operado pela CAGECE, sociedade de economia mista, ilustra bem essa tese. Inicialmente ocorreu uma certa resistência da média gerência daquela instituição em atender as solicitações da ARCE, manifestando-se em atrasos nas respostas às demandas da Agência, no descumprimento de determinações emanadas do agente regulador145, e mesmo no repasse financeiro previsto no convênio firmado entre a ARCE, a CAGECE e a SEINFRA para custear a regulação do setor. Aparentemente, essa resistência esteve localizada no corpo técnico e na média gerência da Instituição, eventualmente encontrando algum respaldo na direção daquela empresa. As entrevistas realizadas com alguns profissionais da ARCE nos foram unânimes em apontar uma certa dificuldade da CAGECE em aceitar a atuação da Agência. Todavia, registrou-se também nessas entrevistas a mudança de postura gradual da Empresa, passando a ter uma relação institucional bem mais positiva com a Agência. Essa mudança de postura parece ter sido conseqüência de duas constatações: 1) A regulação foi gradativamente identificada como algo que pode ser útil à empresa ajudando-a a tornar-se mais eficiente; e 2) A direção da ARCE teve a habilidade de interlocução necessária e conseguiu estabelecer um clima de cooperação entre as instituições. Registre-se que dada as alternâncias no Poder Político, e conseqüentemente na direção da CAGECE, essa relação pode sofrer revezes.
144 Houve a intenção de privatizar a CEGÁS no governo Tasso Jereissati. Estudos foram feitos nesse sentido,
todavia o baixo valor com que a empresa foi avaliada, desestimulou essa iniciativa.
145 É bem verdade que a atuação da ARCE nesse setor se configura como uma regulação muito branda, haja
vista não estarem presente os fundamentos essenciais à essa atividade, como o poder sancionatório e a definição de tarifas. Assim a ARCE perde muito da sua capacidade de fazer cumprir as suas determinações.
No setor de gás canalizado constata-se também uma certa resistência da CEGÁS, manifestada principalmente na demora em atender as solicitações da ARCE, e no questionamento aos regulamentos da Agência. Recentemente a CEGÁS manifestou, por meio de entrevista do seu Presidente aos jornais locais, descontentamento com a condução da ARCE no processo de revisão tarifária ocorrido no início de 2007. De fato, a ARCE não homologou o índice de reajuste pretendido pela Companhia, definindo um percentual mais baixo de aumento da tarifa. De qualquer forma, diferentemente do que acontece no setor de saneamento básico, a ARCE detém um poder regulatório mais efetivo, inclusive com capacidade sancionatória sobre a empresa. Um teste para a relação regulador-regulado será o atendimento por parte da CEGÁS aos requisitos de segurança e qualidade definidos pela ARCE em resoluções do setor146. As resoluções estabelecem prazos para a adequação da CEGÁS a esses requisitos, e o cumprimento desses prazos será um indicativo da relação entre a Agência e a Concessionária.
Como se viu, a regulação de entes de natureza estatal reveste-se de dificuldades adicionais, quer seja por interesses da corporação, quer seja por uma questão cultural, quer seja por potenciais interferências políticas. Dois fatores podem contribuir fortemente para que a agência reguladora consiga contornar essas dificuldades. O primeiro deles é o estilo de liderança e atuação da diretoria do ente regulador. Há que haver rigor na condução das ações da agência, evitando concessões descabidas ou abrandamentos de atitudes que não seriam observados se a empresa regulada fosse privada. O segundo deles, complementar ao primeiro, passa novamente pela capacidade da agência, por meio de uma atuação transparente, fomentar níveis de controle social e
accountability, que possam funcionar como instrumentos de pressão, forçando as
empresas reguladas ao cumprimento das determinações regulatórias.
146 Resolução ARCE N° 60, que estabelece as disposições e os requisitos básicos relativos à garantia da
qualidade na prestação do serviço público de distribuição de gás canalizado, e Resolução ARCE N° 59, que disciplina as condições gerais de fornecimento de gás canalizado.